II SA/Po 326/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 roku Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 27c, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 52a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 28 grudnia 2012 r. M. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] nakładającej karę pieniężną w wysokości 20.000 zł w związku z wprowadzeniem do obrotu środków zastępczych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 czerwca 2011 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS) wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w K. informujące o wprowadzaniu przez M. K. do obrotu wyrobów tzw. dopalaczy. W dniu 30 czerwca Komendant Miejski Policji w K. przekazał PPIS dowody rzeczowe zatrzymane u M. K. Następnie [...] lipca 2011 r. PPIS wydał decyzję nakazującą wstrzymać wprowadzanie do obrotu wymienionych z nazwy środków. Jeden z tych środków o nazwie "G." w ilości 9 opakowań został przekazany do badań Zakładowi Medycyny Sądowej w P. Instytut wyodrębnił do badań reprezentatywną próbkę 3 opakowań. W dniu 27 sierpnia 2012 r. PPIS otrzymał sprawozdanie z badań Instytutu, z którego wynikało, że przedmiotowy produkt zawiera JWH 122, tj. substancję należącą do grupy środków odurzających I-N. W rezultacie PPIS decyzją z dnia [...] września 2012 r. obciążył M. K. kosztami przeprowadzenia badań środka zastępczego, nakazał zniszczenie nie zużytego do badań środka zastępczego oraz pozostałych przekazanych mu przez Komendanta Miejskiego Policji w K. środków. Następnie pismem z dnia 30 października 2012 r. PPIS zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. W dniu [...] grudnia 2012 r. PPIS wydał decyzję, na mocy której wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Organ stwierdził na podstawie art. 52a ust. 1, 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że M. K. wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środki zastępcze, w związku z czym należało wymierzyć mu karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, biorąc pod uwagę ilość wprowadzanych do obrotu środków zastępczych oraz oświadczenie strony o wysokości miesięcznych dochodów ([...] zł netto) zawarte w protokole przesłuchania. M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że przekazane PPIS przez Policję środki, zajęte u niego nie przeszły stosownych badań, stwierdzających ich szkodliwość, przebadano bowiem tylko jeden z nich. Ponadto powołując się na definicję wprowadzania do obrotu określoną w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazał, że nie zostało uregulowane posiadanie produktów i nie podlega ono karze pieniężnej. Zaznaczył, że zatrzymane przez Policję środki zdeponowane były w jego domu, nie zaś wprowadzane do obrotu. Wspomnianym na wstępie rozstrzygnięciem Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terenie Polski jakichkolwiek substancji lub produktów, które mogą być używane jako środki odurzające lub substancje psychotropowe, czyli tzw. środków zastępczych. Zgodnie z art. 4 pkt 34 tej ustawy wprowadzanie do obrotu to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. WWIS wyjaśnił, że przepis art. 52a ust. 1 wspomnianej ustawy określa, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium RP środek zastępczy, podlega karze pieniężnej, w wysokości od 20000 do 1000000 zł. Przy czym ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy powiatowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 2 ustawy). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, że M. K. wprowadzał do obrotu produkty, co do których zachodziło podejrzenie, iż są one środkami zastępczymi. Potwierdzeniem tego faktu jest dokumentacja przesłana przez Policję, a w szczególności zdarzenie, w trakcie którego przedstawiciele Policji zatrzymali dwóch mężczyzn, kierowców aut, którzy próbowali przekazać sobie 7 woreczków z napisem I. Jak ustalono kierowcą jednego z pojazdów był M. K., a drugim – T. P. Z protokołu świadka T. P. wynika, że od ok. 2-3 tygodni utrzymywał on kontakt telefoniczny z M. K., zaś w dniu, kiedy został skontrolowany przez Policję, zadzwonił do M. K. i zamówił dopalacz o nazwie "G.". Podał jednocześnie, że brał od niego ten dopalacz już ok. 2 razy. Ponadto WWIS stwierdził, że wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych na Uniwersytecie Medycznym w P. na próbce preparatu o nazwie "G." potwierdziły, że jest to środek zastępczy. Zdaniem organu z protokołu świadka T. P. wynika, że proceder M. K. trwał już od dłuższego czasu. Reasumując organ II instancji potwierdził, iż strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł żadnych wyjątkowych okoliczności, które mogłyby go skłaniać do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję WWIS z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł on, iż organy nie rozpatrzyły i nie zebrały całego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a.), a postępowanie prowadzone było przez nie z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto skarżący zarzucił organom błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Skarżący wyjaśnił, że decyzje organów opierają się przede wszystkim na zeznaniach świadka T. P., które składał on w trakcie postępowania karnego przygotowawczego, które wobec skarżącego zostało umorzone. Skarżący zaznaczył, że zeznania te nie zostały w jakikolwiek sposób zweryfikowane przez organy orzekającej w niniejszej sprawie. Ponadto organ I instancji z niewyjaśnionych przyczyn nie utrwalił w aktach sprawy wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania. Wyjaśnił też, że produkty, które zostały zabezpieczone nigdy nie zostały wprowadzone do obrotu, gdyż przez taką czynność należy rozumieć czynność rozporządzającą danym przedmiotem, który po dokonaniu czynności staje się częścią rynku konsumenckiego. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii nie sankcjonuje zaś przechowywania środków zastępczych, lecz wytwarzanie i wprowadzanie ich do obrotu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, utrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 maja 2013 r. skarżący wskazał, iż Sanepid naruszył przepisy postępowania przez to, że nie przesłuchał samodzielnie świadka, który obciążał skarżącego, a poprzestał na protokole przesłuchania Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., wymierzająca M. K. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Materialnoprawną podstawą obu decyzji podjętych w niniejszej sprawie były przepisy art. 52a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 52 ust. 1 powołanej ustawy (dalej: u.p.n.) kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. W myśl definicji określonej w art. 4 pkt 34 u.p.n. pojęcie "wprowadzania do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Tak więc ustawodawca przewiduje wymierzenie kary pieniężnej za udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie m.in. środków zastępczych. W związku z powołanymi przepisami oraz mając na uwadze fakt, że ustawodawca nie zdefiniował w przepisach niniejszej ustawy pojęcia "osoby trzeciej", należy pojęcie to dekodować, tak aby jasnym stało się, na czym – w rozumieniu art. 52a ust. 1 u.pn. polega wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wyjaśnić należy, iż z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika wyraźnie, że ustawodawca odróżnił pojęcie "wprowadzenie do obrotu" od pojęcia "udzielenia innej osobie". Powołany już przepis art. 52a ust. 1 przewiduje karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Podobnie przepis karny art. 56 ust. 1 u.p.n. posługuje się pojęciem "wprowadzenia do obrotu". Stanowi, że kto, wbrew przepisom art. 33-35 i 37, wprowadza do obrotu środki odurzające, substancje psychotropowe lub słomę makową albo uczestniczy w takim obrocie, podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Jednocześnie ustawodawca odrębnie sankcjonuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 u.p.n., że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 u.p.n. przewiduje środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Dostrzegając różnicę pomiędzy pojęciem "wprowadzenia do obrotu", a "udzieleniem innej osobie" w orzecznictwie sądów apelacyjnych wskazuje się, że w świetle definicji ustawowej określonej w art. 4 pkt 34 u.p.n. każde udostępnienie środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich prekursorów, a także słomy makowej innej osobie (oczywiście pod warunkiem, że osobą tą nie jest konsument tych środków lub substancji) jest wprowadzeniem do obrotu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2009 r., II AKa 122/09, Lex nr 512067 – na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sprzed nowelizacji wprowadzającej regulacje w zakresie środków zastępczych, również do def. określonej w art. 4 pkt 34). W wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. (sygn. akt II AKa 123/09, Lex) Sąd Apelacyjny w Łodzi wyjaśnił, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", czy "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innych osobom narkotyków – przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Nie oznacza to jednak – jak stwierdził Sąd – przyzwolenia ustawodawcy na powstanie sytuacji, by bliźniacze zachowania przestępcze wypełniały znamiona czynności sprawczych różnych przepisów prawa. Kryterium rozróżniania tych zachować stanowi osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. W sytuacji natomiast, gdy odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia ich przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 u.p.n. W doktrynie i orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument jako osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument następuje nie wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie (K. Łucarz, A. Muszyńska, ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, źródło: Lex Omega; analogicznie: A. Ważny [w:] Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz pod red. A. Ważnego, s. 56). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt III KK 36/08, LexPolonica 2088741) stwierdził również, że uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie lub nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków (od autora: środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych). Mając na względzie powyższe należało uznać, że pojęcie "wprowadzania do obrotu: m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, którzy nie są konsumentami tychże środków. Udostępnianie środków zastępczym osobom trzecim będącym konsumentami oznacza bowiem ich udzielanie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., uznając, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Przypomnieć należy, że organy I i II instancji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby karnego postępowania przygotowawczego, w szczególności na zeznaniach świadka T. P., przyjęły, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Organy dały bowiem wiarę zeznaniom świadka z postępowania karnego, który wskazał, że co najmniej dwukrotnie M. K. udostępnił mu środki zastępcze. Tymczasem z zeznań T. P. wynika, że środki te kupował on od skarżącego dla siebie i na własny użytek. Jak podaje, nikomu ich nie odsprzedawał, ani też nie udzielał (k. 6 akt adm.). Tę okoliczność organy obu instancji pominęły. W tym miejscu wskazać należy, iż uprawnione było skorzystanie przez organy orzekające z materiałów dowodowych pochodzących z postępowania karnego, albowiem stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia , a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma przeszkód, żeby dowody zebrane na potrzeby postępowania karnego jako dokumenty urzędowe służyły za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11, Lex nr 1113237). W oparciu zatem o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niedopuszczalne było, jak to uczyniły organy obu instancji, przyjęcie, że skarżący wprowadzał do obrotu na terytorium RP środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Z zeznań świadka T. P. pochodzących z postępowania karnego wyraźnie wynika, że środki zastępcze kupował on od skarżącego na własny użytek, w charakterze konsumenta, co oznacza, że dochodziło do ich udzielania, a nie wprowadzania do obrotu. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1-3 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. Obowiązkiem organów orzekających było ustalenie, czy skarżący, posiadający znaczące ilości środków zastępczych, wprowadzał je do obrotu, tj. czy udostępniał je osobom trzecim, a więc osobom (podmiotom) nie będącym konsumentami. Zważywszy na wykazany przez Sąd błąd organów w interpretacji przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., nie doszło w niniejszej sprawie do ustalenia, czy skarżący li tylko udzielał środków zastępczych innym osobom na ich własny użytek, które jak wynika z powołanych przepisów nie stanowi ani deliktu administracyjnego ani karnego, czy działanie jego miało charakter wprowadzania środków zastępczych do obrotu, zagrożonego administracyjną karą pieniężną od 20 000 do 1 000 000 zł. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., uwzględnią wykładnię przepisów prawa zawartą w niniejszym wyroku, a ponadto uzupełnią postępowanie dowodowe w zakresie ustaleń, czy skarżący wprowadził bądź wprowadzał do obrotu środki zastępcze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku), zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).