II SO/Sz 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy z wniosku A. K. w przedmiocie wymierzenia Staroście grzywny za nieprzekazanie skargi p o s t a n a w i a I. wymierzyć Staroście grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, II. zasądzić od Starosty na rzecz A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wymierzenie Staroście grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia [...] r. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że pismem z dnia [..] r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] r.), działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił w całości złożoną skargę na bezczynność Starosty w zakresie udzielenia informacji publicznej i stwierdził, że bezczynność ta zaistniała bez podstawy prawnej. Organ udzielił wnioskodawcy informacji objętej wnioskiem i wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie udostępnił w ustawowym terminie informacji publicznej. Przy czym rozstrzygnięcie autokontrolne zapadło w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze.zm.), określającym 15. dniowy termin na przekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Starosta zauważył, że specyfika trybu autokontroli polega na tym, że organ administracji ma możliwość weryfikacji własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny, co prowadzi do szybszego zakończenia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, co służy zasadzie szybkości postępowania określonej w art. 7 p.p.s.a. Organ, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią skargi co oznacza, że musi ją uwzględnić w całości zgodnie z treścią żądania zawartego w skardze. W rozstrzygnięciu autokontrolnym organ spełnił wytyczne p.p.s.a. w tym zakresie, gdyż w całości uwzględnił skargę udzielając żądanej informacji i znosząc stan bezczynności. Przy czym, jak wyjaśnił organ w piśmie z dnia [...] r., nieudzielenie informacji publicznej w terminie nie wynikało z celowego działania organu i nie było skutkiem jego opieszałości czy zamiaru zatajenia żądanej informacji. Informacja której żądał skarżący jest informacją ogólnodostępną, gdyż jej źródłem jest uchwała budżetowa Rady Powiatu. Na podstawie tej uchwały możliwe było ustalenie, że w budżecie na [...] r. nie były zaplanowane środki finansowe na dotacje dla podmiotów takich jak Spółka A.. w [..] . Powiat nie realizuje też programów gospodarczych, których celem byłoby udzielanie dotacji czy innych form wsparcia finansowego dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu publicznego. Wnioskodawca osiągnął cel w jakim skarga na bezczynność została złożona, gdyż uzyskał informację objętą wnioskiem z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości w trybie autokontroli, przesyłanie tej skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej. Skarga w takiej sytuacji powinna być przekazana sądowi administracyjnemu, gdy skarżący wnosi o zwrot kosztów postępowania, ponieważ taki wniosek może rozpoznać tylko sąd (art. 209 p.p.s.a.). W pozostałych przypadkach uwzględnienia skargi nie ma takiej potrzeby, ponieważ uwzględnienie skargi w trybie autokontroli doprowadziło do realizacji celu dla którego została wniesiona, co czyni dalsze procesowanie w sprawie zbędnym, tym bardziej, że rozstrzygniecie wydane w trybie autokontroli może być przedmiotem kontroli sądu tylko w razie zaskarżenia go przez stronę, zgodnie z zasadą skargowości. Przekazywanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sytuacji gdy istnieje nowe rozstrzygniecie w sprawie (niekwestionowane przez stronę) jest tylko niepotrzebną biurokracją poprzez mnożenie szeregu czynności sądu (np. poprzez założenie akt sprawy zgodnie z art. 12a § 1 p.p.s.a.), które są podejmowane tylko i wyłącznie w celu umorzenia postępowania. Wszakże koszty postępowania sądowego mogą być zwrócone skarżącemu tylko na jego wniosek, a sąd nie może badać legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie autokontroli, jeżeli nie wniesiono na nie odrębnej skargi. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.powoduje, że traci ona swój byt i nie ma potrzeby przekazywania jej sądowi. Tym bardziej, że wnioskodawca został pouczony o możliwości odrębnego zaskarżenia rozstrzygnięcia autokontrolnego i swoje uprawnienia powinien realizować w tym trybie postępowania, a nie w drodze wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W piśmie procesowym z dnia [...] r. wnioskodawca oświadczył, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż jego skarga na bezczynność Starosty z dnia [...] r. została doręczona temu organowi w dniu [...] r., oraz to, że organ w ustawowym 15. dniowym terminie (ani obecnie) nie przekazał jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Powoduje to, że wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny jest uzasadniony. Wnioskodawca oświadczył, że pismem z dnia [..] r. (doręczonym [...] r.) Starosta udzielił mu informacji objętej wnioskiem z dnia [...] r. i tym samym uwzględnił w całości skargę na bezczynność w tym przedmiocie, co jednak nie zwolniło organu z obowiązku przekazania Sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Przy czym, bez znaczenia jest okoliczność, że w piśmie uwzględniającym skargę na bezczynność organ poinformował skarżącego, o możliwości odrębnego zaskarżenia tego pisma. Wnioskodawca nie kwestionuje, że udzielona mu pismem z dnia [...] r. informacja publiczna była zadowalająca w odniesieniu do złożonego wniosku, ale nie zwolniło to organu z obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami do sądu. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie termin ten uległ skróceniu, ponieważ skarga na bezczynność Starosty ego dotyczyła udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wbrew stanowisku organu obowiązek przekazania sądowi skargi ma charakter bezwzględny. Skarga była adresowana do Sądu i tylko sąd administracyjny może umorzyć postępowanie w sprawie objętej skargą, uprawnienia takiego nie ma organ administracji, który jedynie pośredniczy we wniesieniu skargi. Ponadto, w skardze na bezczynność organu był zawarty wniosek o zwrot kosztów postępowania, a organ mimo to, nie przekazał tej skargi sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Mając jednak na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego m. in. w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy niewykonania przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ przekonany, że uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a zwalnia go z obowiązku przekazania skargi, obowiązku tego nie wykonał. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie skarga A. K. z dnia [...] r. na bezczynność Starosty wpłynęła do organu w dniu [...] r. Zatem, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ ten miał obowiązek przekazania jej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do dnia [...] r. Jednakże do dnia złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny ani do dnia rozprawy, skarga ta nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez niektórych autorów w piśmiennictwie oraz przez Starostę ego, że przez wydanie rozstrzygnięcia autokontrolnego skarga zostaje rozpoznana i nie ma potrzeby przekazywania jej sądowi. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku nałożonego na organ na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zwalnia z niego również fakt wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 tej ustawy. Należy przyjąć, że rozstrzygniecie autokontrolne stanowi swoistą odpowiedź na skargę i powoduje, że organ wykona obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłając sądowi skargę wraz z aktami sprawy i rozstrzygnięciem autokontrolnym, zamiast odpowiedzi na skargę. Skoro postępowanie przed sądem administracyjnym zostaje wszczęte (bez znaczenia, że skargą wniesioną za pośrednictwem organu), to musi ono również zostać zakończone w procesowej formie. Katalog form takiego zakończenia ma charakter zamknięty, w rachubę wchodzi albo orzeczenie rozstrzygające sprawę merytorycznie, albo postanowienie umarzające postępowanie lub odrzucające skargę. Z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie da się wyprowadzić wniosku, że zdarzenia inne aniżeli wyżej wskazane (orzeczenia sądu), mogą skutecznie doprowadzić do zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi. Także przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, ma charakter bezwzględny. Organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, co do zasady zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. O ewentualnym umorzeniu postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości rozstrzyga bowiem wyłącznie sąd, a nie organ za pośrednictwem którego skarga jest wnoszona. Ponieważ Starosta nie przekazał Sądowi skargi A. K. na bezczynność z dnia [...] r., nie wykonał ustawowego obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny jest uzasadniony. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo, iż regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma charakter zarówno represyjny jak i prewencyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno – podmiotowy, gwarancyjny charakter. Odstąpienie od wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny skarga nie została przekazana sądowi, przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 p.p.s.a. i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek A. K. za uzasadniony. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę – z jednej strony to - że organ udostępnił wnioskodawcy informację objętą wnioskiem którego dotyczyła skarga na bezczynność niezwłocznie po wniesieniu skargi, - z drugiej zaś - że nieprzesłanie sądowi skargi spowodowane było nieuprawnionym, błędnym przekonaniem organu, że uwzględnienie skargi zwalnia go z obowiązku nadania skardze biegu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt. II sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a.