II OZ 407/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. F. W. i D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 57/13 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie ze skargi G. F. W. i D. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. G. F. W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżących, a dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przyległościami. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, wskazując, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania decyzji pierwszej instancji. Sąd wskazał, że w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) prawodawca przewidział rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydawane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 ustawy objęte są akty administracyjne wydane w I instancji oraz akty administracyjne w stosunku, do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wskazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Zdaniem sądu, sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Regulacja taka pozostaje w związku z treścią art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził zatem, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, to decyzja ją poprzedzająca, a dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mieści się "w granicach tej samej sprawy". Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Z tych przyczyn sąd uznał wniosek skarżących za bezzasadny. Na to postanowienie skarżący wnieśli zażalenie zarzucając mu błędną wykładnię przepisów prawa procesowego w postaci art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wnieśli ponadto o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że sąd wadliwie zdefiniował granice sprawy w sytuacji, gdy organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja organu odwoławczego jest kontynuacją sprawy wszczętej przez organ I instancji. Każde z rozstrzygnięć z art. 138 § 1 k.p.a. zapada w ramach tej samej sprawy i może być zaskarżone do sądu. Wyczerpanie środków zaskarżenia nie jest wymogiem ich merytorycznego rozpoznania. Nierozpatrzenie odwołania merytorycznie jest mimo to rozstrzygnięciem w ramach wniesionego środka prawnego. Zatem decyzja organu I instancji zapadła w ramach sprawy i sąd może wstrzymać jej wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 p.p.s.a., warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co prawda artykuł 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a sformułowanie należy interpretować na tle art. 3 § 2, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135, które regulują zakres sądowej kontroli, lecz chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. W rozpatrywanym przypadku istnieją natomiast wątpliwości co do tożsamości podmiotowej spraw. Uwzględnienie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszej instancji mogłoby powodować zaistnienie sytuacji, w której – po ewentualnym oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie ze względu na brak przymiotu strony w stosunku do nich – podmioty nie będące stroną postępowania doprowadziły do zastosowania na swoją rzecz ochrony tymczasowej w postępowaniu, w którym nie są uczestnikami. Służyłoby to obejściu konsekwencji wynikających z prawomocnego rozpatrzenia skargi na decyzję wydaną w drugiej instancji. Po ewentualnym uwzględnieniu skargi przez sąd organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania i dopiero na tym etapie zasadne może być żądanie udzielenia ochrony tymczasowej. Odnośnie natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia z opłaty za wniesienie zażalenia należy wskazać, że w uzasadnieniu tego zażalenia skarżący w żaden sposób nie odnoszą się do tego wniosku. Dodatkowo należy zaznaczyć, że uregulowali oni ten wpis bez wezwania, wobec czego żądanie to jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.