II SA/Bk 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. Ł. i A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Bi. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących W. Ł. i A. Ł. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr goed. [...] (obr.[...]), położonej przy ul. P. K. w B. i projektowanymi zjazdami: z ul. P. K. i ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] sierpnia 2012 r. J. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Prezydent B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. Z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową jej towarzyszącą tj. budynkami garażowymi i gospodarczymi, tak więc planowana inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Na podstawie zaś analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli W. i A. Ł. wskazując, że w granicach analizowanego obszaru nie ma ani jednego budynku wielorodzinnego, a ponadto, że organ w decyzji nie udowodnił, że wskaźniki i parametry, a więc wymogi dla nowej inwestycji są zasadne, udowodnione i zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków ma charakter decyzji związanej, a jej wydanie nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, nie ma więc znaczenia fakt, że skarżący nie zgadzają się na budowę wnioskowanej inwestycji. W dalszej części organ wymienił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i pozwala na określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Dalej organ wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można jednoznacznie stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżących, planowany obiekt odpowiada funkcji terenu analizowanego jako mieszkaniowej, gdyż jest budynkiem mieszkalnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że teren objęty wnioskiem położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc należy ze szczególną ostrożnością podchodzić do wprowadzania tam zabudowy wielorodzinnej, zważywszy na możliwe uciążliwości związane z jej realizacją i działalnością. Dlatego też planowana zabudowa nie powinna gabarytowo znacznie odbiegać od istniejącej zabudowy, i co za tym idzie, nie naruszać istniejącego na analizowanym terenie układu architektoniczno-urbanistycznego. W tym aspekcie, odnosząc się do ustalonych przez organ l instancji parametrów i cech zabudowy wynikających z przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, iż zasadnicze parametry planowanego budynku nie odbiegają w sposób istotny od wartości średnich na terenie analizowanym, a uzasadnienie konieczności określenia takich wskaźników wynika z analizy. Dotyczy to zwłaszcza, kwestionowanych przez skarżących: wskaźnika zabudowy, wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej, głównej kalenicy oraz szerokości tej elewacji. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innych parametrów niż średnie wielkości z terenu analizowanego, jednakże ich określenie w sposób odbiegający od średniej musi wynikać z analizy. Zdaniem Kolegium, organ l instancji wykazał, na podstawie przeprowadzonej analizy, że odstępstwo od średnich wielkości ma racjonalne uzasadnienie i ma potwierdzenie w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. Organ wskazał także, że nie mają racji skarżący twierdząc, że ustalone przez organ linie zabudowy od ulic P. K.i K. nie mają podstawy w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 -4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się wyznaczenie innej linii, jednakże powinno to wynikać z dokonanej analizy. Organ l instancji ustalił obowiązującą linię w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicy P. K. oraz 4,50 m od linii rozgraniczającej ul. K. W przypadku linii zabudowy od strony ul. P. K. to jest ona wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich ( działki nr [...] i [...] ) natomiast w przypadku ul. K. istniejąca linia zabudowy tworzy uskok ( minimalna odległość 4 m a maksymalna 18 m ). Organ l instancji przyjął odległość 4,5 m mając na względzie istniejącą linię zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej ( nr [...] ). Jest to zasadne i wynika z dokonanej analizy. Przyjęcie bowiem linii zabudowy w odległości 18 m, jak to wynika z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia jest, zdaniem Kolegium, nie do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie. Ograniczyłoby bowiem w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr [...], a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji nie tylko planowanej inwestycji, ale jakiejkolwiek zabudowy. Doszłoby zatem do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela pomimo, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. Przepis rangi podustawowej nie może wprowadzać takich ograniczeń. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Stąd zasadnie przyjęto linię w odległości 4,5 m, która odnosi się do istniejącego po tej samej stronie ulicy K. budynku na działce nr [...]. Tak ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych oraz nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego. Nie godząc się z ww. decyzją W. R. i A. Ru. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie: • przepisu art. 2 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia z 27 marca 2003 roku oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; • art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art.107 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zamiaru inwestycyjnego inwestora, błędne przyjęcie, iż organ I Instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, uzasadnił merytorycznie odstępstwa, uwzględnił słuszny interes stron, • naruszenie artykułu 43 ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 metrów od linii rozgraniczającej. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o: uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2013 r.; uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].11.2012 r.; zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnienie skargi podnieśli, że całość obszaru osiedla pomiędzy ul. C. a ul. M. dalece wykraczając poza obszar analizowany 75 m, nawet do 500 m, stanowi jednolita urbanistycznie i architektonicznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wydane decyzje naruszają art.61 ust. l pkt 1 u.p.z.p., gdyż w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (od ul. P. K.), która jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w tym gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dalej wskazali, ze w zabudowę osiedla domków jednorodzinnych lokalizuje się budynek mieszkalny wielorodzinny naruszając ład przestrzenny osiedla i harmonię architektoniczną. Podane w uzasadnieniu decyzji parametry i wskaźniki ustalone dla budynku wielorodzinnego a wynikające z analizy obszaru nie są zgodne ze stanem faktycznym i odbiegają od rzeczywistości istniejącej zabudowy osiedla. Organ w analizie nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że wskaźniki i parametry dla nowej inwestycji są uzasadnione i udowodnione. Zbyt mała ilość podanych i wskazanych budynków, które stanowiły podstawę wyliczeń średnich wskaźników. Nie podano metody wyliczenia. W ocenie skarżących, budzi także zastrzeżenia ustalenie wskaźników nowej zabudowy 40% w stosunku do powierzchni działki. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi ok. 30%, tymczasem z treści analizy wynika, iż wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się od 9% do 54%. Ich zdaniem, nie tylko analizowany obszar, ale całe osiedle stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie 90% przeważającej większości wskaźnik zabudowy jest mniejszy niż 30%. Przystępując do szczegółowej analizy parametrów projektowanej inwestycji, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, skarżący zarzucili jej: - nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej zewnętrznej nowej zabudowy na 15 m (z tolerancją do 20%) czyli ok. 18 m, gdyż szerokość ta nie ma potwierdzenia w najbliższym sąsiedztwie, - nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku nowej inwestycji do 10,5 m, a wysokość górnej kalenicy 12 m, - ustalona w decyzji linia zabudowy 4 m od ul. P. K. jest niezgodna z art.4 ustawy o drogach publicznych przy obowiązującym normatywie 6 m. Istniejąca obecnie linia zabudowy na działce nr [...] i [...] wynosi 5 m oraz na działce nr [...] – 6 m, zaś od ul. K. na działce nr [...] – 5 m - naruszono paragraf 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Brak merytorycznego uzasadnienia zastosowania odstępstw od linii zabudowy zarówno od ul. P. K. jak i K., jest ona prosta, nie występują uskoki jak twierdzi w uzasadnieniu Organ I i II instancji, co jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżących, analiza stanowiąca załącznik do decyzji jest niepełna, a ustalone w niej wskaźniki i wielkości są niewłaściwe. Organ I instancji nie wykazał należytej staranności przy ocenie stanu faktycznego zebranego materiału i nie uzasadnił dokonanych odstępstw; bez analizy urbanistycznej lokalizuje obiekt - blok wielorodzinny w zabudowę osiedla składającego się w 100% z domów jednorodzinnych. Organy dokonały odstępstw od wymogów ustalonych w ustawie i rozporządzeniu dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu bez dostatecznego udowodnienia w analizie obszaru. Przyjęto błędne założenie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja wprowadza chaos w zabudowie, łamiąc ład urbanistyczno-architektoniczny i narusza zasadę dobrosąsiedztwa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr goed. [...] (obr.[...]), położonej przy ul. P. K. w B. i projektowanymi zjazdami: z ul. P. K. i ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest niepełna, a ustalone w niej wartości częściowo wadliwe. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Podkreślenia bowiem wymaga, że w analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś inwestor zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny, czyli blok mieszkalny. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się stanowiska, że zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna służą celom mieszkalnym, a ponadto, że kontynuacja funkcji nie może być rozumiana wyłącznie jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, gdyż mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Zauważenia jednak wymaga, że nawet w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 58/07, na który powołują się organy, wskazano, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd ten wyraźnie zaakcentował, że przy szerokim uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu nie można jednak dopuścić, aby projektowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Zdaniem Sądu, organy w niniejszym postępowaniu naruszyły art. 61 § 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ten sposób, że przyjęły bez głębszego uzasadnienia, iż w tym konkretnym przypadku budowa bloku mieszkalnego pozostawać będzie w zgodzie z dotychczasową funkcją terenu. Rację mają skarżący, którzy twierdzą, że nie tylko w analizowanym obszarze (o bokach ok. 75 m), ale również w obszarze o bokach 500 m, nie ma żadnego bloku mieszkalnego. Występuje tam bowiem wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Wychodząc więc zarówno z zasady ochrony prawa własności, jak i deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu nie możemy dojść do przekonania, że inwestor w każdym przypadku uprawniony będzie do budowania bloku mieszkalnego pośród domów jednorodzinnych tylko dlatego, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna pozostaje zabudową mieszkaniową. Jak trafnie wskazano w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organy oprócz teoretycznych rozważań nad kwestią kontynuacji i uzupełnienia istniejącej w granicach analizowanego terenu funkcji mieszkaniowej, nie odnoszą się tak naprawdę do przedmiotowej inwestycji i nie uzasadniają szczegółowo, dlaczego przedmiotowa inwestycja zasługuje na akceptację w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest jakichkolwiek rozważań w kierunku wyjaśnienia, jakie argumenty przemawiają za umieszczeniem bloku mieszkalnego pośród dzielnicy mieszkaniowej domów jednorodzinnych i zabudowy szeregowej, jak wpłynie to na ład przestrzenny tego obszaru i jakie wywoła uciążliwości dla działek sąsiednich z uwzględnieniem dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego i jakie wywoła to skutki, a także w czym interes inwestora przewyższa interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze i poza nim. Ostatnia kwestia jest o tyle doniosła, gdy się zważy, że inwestor na przedmiotowej działce już uzyskał w 2011 r. warunki zabudowy dla zabudowy szeregowej, a pomimo to znów ubiega się o warunki zabudowy, tyle że tym razem dla bloku mieszkalnego. Przechodząc do szczegółowej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych w § 1 cyt. rozporządzenia, daje się zauważyć, że organy próbują planowany budynek o gabarytach znacznie przekraczających wielkość budynków rozmieszczonych na analizowanym obszarze, niejako wpasować w istniejącą zabudowę, korzystając z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a zatem na zasadzie wyjątków przewidzianych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. I tak, linię zabudowy organy określiły w odległości 4,00 m od linii rozgraniczającej ul. P. K. oraz w odległości 4,50m od linii rozgraniczającej ul. K. W uzasadnieniu wskazały, że z analizy terenu wynika, że linia zabudowy przy ul. P. K. jest nieregularna, chaotyczna i kształtuje się w odległościach od 2,00m do 12,50m. Tak więc nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia istniejącej na działkach sąsiednich, a co za tym idzie nie ma zastosowania § 4 ust.1 rozporządzenia. W takiej sytuacji należałoby wyznaczyć linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3, jednak przyjęcie takiego rozwiązania spotęgowałoby bałagan w istniejącym układzie urbanistyczno-architektonicznym na analizowanym terenie, jednocześnie uniemożliwiłoby w sposób racjonalny zagospodarowanie wnioskowanego terenu. Mając na względzie powyższe należało, w ocenie organów, skorzystać z ustaleń wynikających z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia. Podobnie organy zachowały się, odnośnie linii rozgraniczającej ul. . Zdaniem Sądu, takie jedno odstępstwo mogłoby być uzasadnione, ale w innych okolicznościach sprawy. W niniejszej zaś sprawie, gdy się zważy, że pozostałe parametry inwestycji także zostały ustanowione na zasadzie odstępstw i że dotyczy to nie planowanego domu jednorodzinnego tylko bloku mieszkalnego, to zasadnym staje się twierdzenie, że inwestor w sposób nieuprawniony próbuje nie tylko zbudować blok pośród domów jednorodzinnych, ale na dodatek ma to być budynek, którego gabaryty znacząco mają odbiegać od wymiarów tych domów. A to już jest niezgodne, w ocenie Sądu, z analizowanymi przepisami. Podobnie rzecz się ma z wyznaczeniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego do 40%. Średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi bowiem 30%. Organ korzysta więc z § 5 ust. 2 rozporządzenia i wskazuje, że na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w sąsiedztwie z wnioskowaną działką, na których istnieje zabudowa o podobnej funkcji i charakterze jak wnioskowana inwestycja, gdzie jej wskaźnik zabudowy wynosi od 41% do 46%. Zdaniem Sądu, po pierwsze wskazane działki nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki inwestora, a po drugie dotyczą zabudowy szeregowej. Dotyczy to także działek położonych przy ul. K. o nr [...], [...] i [...] o zabudowie odpowiednio: w 38%, 54% i 30%, na których jest także zabudowa szeregowa. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 30 %, tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem organ ustalił na poziomie do 40 %, argumentując, że ustalenie takiego wskaźnika wynika z przeprowadzonej analizy. Tymczasem treść części tekstowej tej analizy nie pozostawia wątpliwości, że na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się w granicach od 9 % do 54 %, dominującą funkcję na tym terenie pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolno stojących, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 30%, a w pobliskim sąsiedztwie znajdują się też budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, dla których wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 54 %. Analizując powyższe wskaźniki należy dojść do wniosku, że wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, został ustalony przez organ wyłącznie w odniesieniu do budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej analizy. Z istoty analizy wynika bowiem, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Skoro na analizowanym terenie, jak twierdzi sam organ, dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to niezrozumiałe jest wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 40 % (zarezerwowanego dla zabudowy szeregowej), tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym oparł powyższe wyliczenia. W ocenie Sądu wyjaśnienia te były o tyle istotne, albowiem średnik wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego jest znacząco niższy od wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji. Jako dowolne Sąd uznał również ustalenia organu w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość tą dla nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, średnia szerokość tych elewacji wynosi 10,5 m, zaś organ dla planowanego budynku wyznacza ją na 15 m, z tolerancją do 20%, co daje w sumie 18 m. Wybudowanie budynku o takich wymiarach spowodowałoby, że byłby to najszerszy budynek na całym analizowanym terenie, o 71 % szerszy od średniej szerokości, o której mowa w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Skorzystanie więc przez organy z § 6 ust. 2 rozporządzenia w celu wyznaczenia innej szerokości jest w tym przypadku nieuzasadnione, a użyte w tym celu argumenty są nieprzekonujące. Za nieprawidłowe należy uznać również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 10,5 m. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie, organy nie analizują, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich i nie wskazują, że tworzy ona uskok, o którym mowa w § 7 ust. 3, tylko od razu przechodzą do średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Na dodatek stwierdzając, ze średnia wysokość wynosi 8,7 m, przechodzą do § 7 ust. 4 rozporządzenia i dla projektowanego budynku wyznaczają ją na 10,5 m. W ocenie Sądu, zachowanie organów w tej mierze jest całkowicie niezgodne ze wskazanymi przepisami. Sposoby wyznaczania wysokości opisane w § 7 rozporządzenia winny być uwzględnione w kolejności opisanej w poszczególnych ustępach tego przepisu, zaczynając od ust. 1. Organy bezkrytycznie przyjęły wyniki analizy, które nie wyjaśniają w sposób dostateczny niezastosowania zasady wynikającej z § 7 ust.1 rozporządzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (najbliższych). Za całkowicie niedopuszczalne należy uznać także stanowisko organów, że "projektowana inwestycja ze względu na swoją lokalizację powinna być kontynuacją wysokościową zabudowy znajdującej się w narożniku, u zbiegu ulic P. K. i K. o podobnej funkcji jak projektowana inwestycja". Podkreślenia bowiem wymaga, że ten sposób ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie został przewidziany w § 7 cyt. rozporządzenia i jest próbą narzucenia przez organy w tej mierze rozwiązań pozaprawnych. Zdaniem więc Sądu, przedstawione braki analizy powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Podkreślenia także wymaga, że organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo że przepis art. 136 k.p.a. uprawniał go do uzupełnienia dowodów lub materiałów i zezwalał także na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji postępowania. Wydanie zaś decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazane wyżej przepisy cyt. rozporządzenia, a w konsekwencji również zasadę ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m na terenie zabudowy dla dróg gminnych. Wskazana w tym przepisie odległość zabudowy odnosi się do zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie linii rozgraniczającej drogi. Jezdnia jest częścią pasa drogowego i z mapy geodezyjnej wynika, że linie jezdni nie pokrywają się z linią pasów drogowych ulic P. K. i K., a znajdują się w odległości od granicy pasa co najmniej 2 m w przypadku ul. K. i 10 m w przypadku ul. P. K. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do argumentacji przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § pkt 1 ust. 1 lit a) i c) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia obu decyzji stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku – na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.