III SA/Łd 265/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta Z. ustalił dla A. P. i M. P. opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji na działkach o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S. w wysokości 38.400.000 PLN. Podstawę decyzji stanowił przepis art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami przedmiotowego postępowania uznani zostali współwłaściciele działek nr 3 i 13 oraz wspólnicy spółki cywilnej zarządzający nieruchomością. Organ wskazał, że przedmiotową nieruchomością zarządzają A. P. i M. P. W. B. s.c. W odwołaniu A. P. i M. P. zarzucili naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana ww. decyzja, co pozbawiło M. P. udziału w czynnościach dowodowych, w tym czynności przesłuchania M. O.. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie oceny dowodów z zeznań świadków M. O. i M. . oraz załączonych przez stronę dokumentów oraz nieprzeprowadzenie dowodu wskazującego, że uzyskany przez wspólników W. B. s.c. podczas prac modernizacyjnych pola golfowego jako produkt uboczny pasek stanowił kopalinę w rozumieniu art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpozania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesione odwołanie jest zasadne, lecz nie z przyczyn w nim wskazanych. Organ zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 222 nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. - do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działkach, które doręczono A. P. w dniu [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie nowej ustawy tym samym w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze wynika, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjna w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 85a ust. 1 powołnej ustawy to postępowanie jest prowadzone przede wszystkim w stosunku do prowadzącego działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w drodze decyzji opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji powinien być "prowadzący taką działalność" oraz dodatkowo właściciel nieruchomości na której prowadzona jest taka działalność. Oczywiście "prowadzącym działalność" polegającą na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji może być zarówno właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, jak i inny podmiot prawa, który na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości albo nawet bez takiej umowy, wydobywa kopalinę na danej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że (w związku z tym) konieczne jest ustalenie kto prowadził ewentualną działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji z działek o numerze ewidencyjnym 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S. i w jakim okresie czasu powinno być przedmiotem tego postępowania. Z treści zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że za podmioty prawa prowadzące działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji uznano osoby fizyczne: A. P. i M. P., wspólników spółki cywilnej W. B. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. powyższe ustalenie podmiotów prawa prowadzących tą działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji może nie być prawidłowe. Przede wszystkim z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, ani kto dokładnie jest właścicielem nieruchomości tj. działek o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S., na których miała być prowadzona działalność polegająca na wydobyciu kopaliny - piasku bez wymaganej koncesji, ani kto, w jakim okresie i na jakiej podstawie wydobywał piasek (kopalinę) na w/w nieruchomości. To powoduje, że ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w tej sprawie mogło być wadliwe i naruszało przepis art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż terenem nieruchomości tj. działek o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., G. S. (na podstawie umowy lub bez umowy z właścicielami tej nieruchomości) mogli dysponować A. P. i M. P., jako wspólnicy i w imieniu spółki cywilnej W. B. Z załączonej do pisma z dnia 6 września 2012 r. kopii uchwały wspólników spółki cywilnej W. B. z dnia [...] wynikałoby, że z dniem 13 listopada 2010 r. do tej spółki cywilnej przystąpiła A. O.-P., a z załączonej do odwołania kopii uchwały wspólników spółki cywilnej W. B. z dnia [...] wynikałoby, że z dniem 14 listopada 2010 r. z tej spółki cywilnej wystąpiła A. P., a tym samym inny był skład osobowy w/w spółki cywilnej w okresie, kiedy potencjalnie wydobywana była kopalina - piasek na w/w nieruchomości. Jednakże dowody powyższe powinny zostać oceniony w świetle tego, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego żadna ze stron ich nie złożyła oraz ocenione w świetle pisma Ministerstwa Gospodarki z dnia 21 sierpnia 2012 r. i pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 20 sierpnia 2012 r., z których to pism nie wynika żeby A. P. wystąpiła z tej spółki cywilnej. Organ zaznaczył, że bezpośrednim wydobyciem piasku (jako kopaliny) na działkach o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S. zajmowała się spółka prawa niemieckiego tj. “A" GmbH & Co. KG z siedzibą w P. w Niemczech (jak wynika z umów z dnia [...] nr [...] O/W. B./01 i nr [...] O/W. B./02) oraz jej spółka córka wg prawa polskiego tj. “B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Kolegium wskazało, że z chwilą doręczenia jako stronom tj. A. P. w dniu 2 maja 2011 r., J. P. w dniu 2 maja 2011 r., A. K. w dniu 19 lipca 2011 r. - pisma Starosty Z. z dnia 27 kwietnia 2011 r., a z dniem 6 kwietnia 2012 r. doręczenia jako stronie M. P. pisma Starosty Z. z dnia 30 marca 2012 r. zawiadamiającego strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - zostało wszczęte postępowanie z urzędu w tej sprawie w stosunku do każdej z tych stron. Tym samym za niezasadny uznano zarzut odwołania, że został naruszony art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do niego w tej sprawie, ponieważ został on zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania pismem Starosty Z. z dnia [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa tj. art. 7, art. 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie wiadomo na jakiej podstawie organ pierwszej instancji ustalił, że w ogóle i jako jedyni A. P. i M. P., wspólnicy spółki cywilnej W. B., oraz w jakim okresie czasu prowadzili działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. Takie ustalenie powinno być zaś poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i dopiero na takiej podstawie oceną tych dowodów czy ta okoliczność została udowodniona. Skarżący upatrują natomiast naruszenia w/w przepisów w tym poprzez niedokonanie oceny dowodów z zeznań świadków M. O. i M. P., koncepcji architektonicznej modernizacji pola golfowego oraz nieuwzględnienia zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej W. B. przed zakończeniem prac modernizacyjnych pola golfowego. W ocenie organu odwoławczego oczywiście organ I instancji powinien dokonać oceny zeznań M. O. i M. . i jeżeli dowodom tym odmówiłby choćby w części wiarygodności to powinien to zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, ale z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika żeby organ odmówił im wiarygodności (na tym etapie postępowania nie miało to więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy). To samo dotyczy koncepcji architektonicznej modernizacji pola golfowego (a poza tym jej istnienie nie może przeczyć temu, że była prowadzona tam działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny - piasku bez wymaganej koncesji). Jeżeli zaś chodzi o nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej W. B. to zauważyć należy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie dysponował dowodami z uchwał wspólników w/w spółki, ponieważ pełnomocnik stron załączył je dopiero w postępowaniu odwoławczym i poza pierwszą uchwałą, wszystkie inne na żądanie organu odwoławczego. Wobec tego na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Starosta Z. nie miał podstaw do przyjęcia, że miały miejsce zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej W. B. kiedy i dokładnie na czym polegały (na tym etapie postępowania nie miało to więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy). Odnosząc się zaś do wskazywanych w odwołaniu naruszeń prawa materialnego (art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 7 i art. 85a § 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że są przedwczesne. Organ I instancji powinien bowiem właściwie ustalić stan faktyczny sprawy. Kolegium nakazało: - ustalenie w ewidencji gruntów i budynków kto jest właścicielem lub posiadaczem działek o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S., - przesłuchanie w charakterze świadków T. W. i H. B., członków zarządu “B" sp. z o.o. z siedzibą w W. którzy jednocześnie podpisywali w imieniu spółki – “A" GmbH & Co. KG z siedzibą w P. w N. umowy z dnia 3 sierpnia 2010 r. , na okoliczność na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach doszło do zawarcia umów nr [...] i nr [...], czy były one wykonywane czy nie, oraz ile zostało wydobytego w ten sposób piasku i w jakim celu był wykorzystywany ten piasek pochodzący z wydobycia na działkach o numerach ewidencyjnych 3 i 13 położonych w W. B. w Gminie S. (z wezwaniem świadków na adres “B" sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. A 6), - następnie ustalenie czy uzasadnione jest poszerzenie kręgu stron postępowania w stosunku do dotychczas ustalonego (jeśli tak - zawiadomić nowe strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie), - ustalenie czy do wydobycia kopaliny piasku na działkach o numerach ewidencyjnych 3 i 13 w obrębie W. B., Gmina S. była potrzebna koncesja, - jeśli była potrzebna koncesja - ustalenie kto prowadził na tej nieruchomości działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji, - ustalenie dowodem z opinii biegłego geodety / geologa ilość wydobytej kopaliny bez koncesji. W skardze z dnia 31 stycznia 2013 r. A. P. i M. P. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz przepisu art. 138 par. 2 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku nierozpoznania zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 85 ze zn. a § 1 i art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął podstawowego zagadnienia prawnego, co do którego nie zalecił postępowania dowodowego, czy w sprawie w ogóle doszło do wydobywania kopaliy bez wymaganej koncesji w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżący bowiem w odwołaniu wnosili o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania powołując się na zgromadzone przed organem I instancji dowody, wskazujące, że pozyskanie przez wspólników Wola Błędowa s.c. piasku przy rozbudowie stawów w trakcie prac moderznizacyjnych na polu golfowym nie wypełniło dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem skarżących uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania ponad wszelką wątpliwość okoliczności pozyskania piasku przy okazji prowadzonych prac modernizacyjnych pola golfowego pod kątem dyspozycji przywołanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego wskazuje, że organ odwoławczy bezasadnie zaniechał rozpoznania istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień prawnych, w wyniku czego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j. ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje to , czy organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. czy też powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę . Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994r prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. nr 228 poz. 1947). W myśl tego przepisu w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny , pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne ma przede wszystkim na celu - w pierwszej kolejności - ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu tym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w tym art. 85a ustawy prawo geologiczne i górnicze. Poddając analizie konkretne przesłanki tego przepisu stwierdzić należy , iż organ pierwszej instancji w celu zastosowania tego przepisu powinien przede wszystkim ustalić następujące kwestie: 1/ czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej koncesji ? 2/ kto jest stroną tego postępowania ? 3/ jaka była ilość wydobytej kopaliny ? Bez powyższych ustaleń nie ma możliwości zastosowania art. 85a ustawy prawo geologiczne i górnicze. Powyższe pytania (między innymi) znajdowały się w zaleceniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dla organu pierwszej instancji. Stwierdzić należy, iż okoliczności te są podstawowe dla zastosowania przepisu prawa materialnego, a zatem konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zachodziły zatem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa, a zaskarżona decyzja była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. b.a.