II SA/Go 330/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.Ż.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.Ż.-P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. znak [...], Wójt Gminy odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...] w części dotyczącej dopuszczenia budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków. Podstawę prawną wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji stanowiły przepisy art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: K.p.a) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p). Od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie w ustawowym terminie wniosła A.Ż.-P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dokonanie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] polegającej na umożliwieniu budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] nie jest możliwe ze względu na nie spełnienie przez nią warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy z art. 61 ust. 3 tej ustawy jasno wynika, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej. W dalszej części odwołania sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 155 K.p.a przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa tylko wówczas gdy przemawia za nią jednocześnie interes społeczny i słuszny interes strony, podczas gdy zgodnie z treścią art. 155 K.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 155 K.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium podkreśliło, że wzruszenie decyzji w tym trybie pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1564/07). Oznacza to, iż do organu rozstrzygającego należy ocena, czy w danej sprawie istnieją podstawy do uchylenia bądź zmiany decyzji. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 1993r ., sygn. akt I SA 1892/92 (ONSA 1994, nr 3, poz. 116), decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji. Skoro zatem w niniejszej sprawie A.Ż.-P. wniosła o zmianę decyzji z [...] sierpnia 2005 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...] poprzez rozszerzenie warunków infrastruktury technicznej polegające na dopuszczeniu budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości dobowej do 7,5 m3, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy w sprawie występują wszystkie przesłanki wskazane w art. 155 K.p.a, które warunkują możliwość zmiany decyzji w tym trybie tj. czy istnieje decyzja ostateczna, czy za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz czy brak jest przeciwwskazań do zmiany decyzji wynikających z przepisów ustaw szczególnych. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] sierpnia 2005 r. znak [...] jest decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium nie występują również przeszkody do zmiany decyzji z powodu braku zgody stron na jej zmianę. Przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a, są regulacje zawarte w u.p.z.p. Tym samym zważyć należy, iż treść decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ściśle określona tymi przepisami. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit "c" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla konkretnej a nie abstrakcyjnie określonej inwestycji oraz wskazuje konkretne rozwiązania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Należy zatem przypomnieć, że organ dokonuje oceny, czy inwestycja wskazana przez wnioskodawcę spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., w tym czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że każda zmiana sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej wymaga ponownej analizy wniosku pod kątem wskazanych przepisów. W sytuacji jednak, gdy powyższa zmiana wiąże się z realizacją dodatkowej inwestycji, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji tej inwestycji. W decyzji z [...] sierpnia 2005 r. znak [...] o warunkach zabudowy, której zmiany domaga się odwołująca, wyraźnie określono, iż w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji odprowadzenie ścieków przewidziano do zbiornika bezodpływowego, docelowo do sieci kanalizacyjnej, tymczasem wnioskowany nowy sposób odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków w biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości dobowej do 7,5 m3 zapewnia całkowicie odmienny sposób obsługi inwestycji w tym zakresie, związany z realizacją nowej inwestycji. W ocenie Kolegium wskazać należy, iż przepisu art. 155 K.p.a nie można traktować jako dodatkowego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, niejako "w kolejnej instancji", zobowiązującego organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie lub też do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zatem obecny wniosek o zmianę decyzji nie może doprowadzić do skutku oczekiwanego przez odwołującą. Skoro bowiem zmianie ulegają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wiążące się z realizacją dodatkowej inwestycji, to wymaga to wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, a nie zmiany decyzji dotychczasowej. W związku z tym organ zasadnie odmówił dokonania żądanej zmiany decyzji, choć przywołał inne przesłanki przemawiające w jego ocenie za odmową załatwienia wniosku o zmianę decyzji. Kolegium przypomniało także, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, tymczasem w niniejszej sprawie mamy bezsprzecznie do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Odnosząc się do zarzutów odwołującej oraz ustalenia, czy za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony Kolegium wyjaśniło, że oczywistym jest, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, stąd też nie jest zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, iż budowa biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków byłaby możliwa, ale dopiero przy jednoczesnym spełnieniu warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jak wskazuje organ pierwszej instancji istnieniu w sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji innej biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie można zatem dokonywać oceny spełnienia warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanego rozszerzenia warunków infrastruktury technicznej polegającego na dopuszczeniu budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości dobowej do 7,5 m3. W ocenie Kolegium nie są również prawidłowe rozważania organu pierwszej instancji, iż za zmianą decyzji musi jednocześnie przemawiać interes społeczny i słuszny interes strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, z którym należy się zgodzić, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony, rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 155 K.p.a jest wykluczone (por. wyrok NSA z 9 maja 2005 r. I OSK 1746/04, wyrok WSA z Gliwic z 21 stycznia 2008 r. IV SA/GL 825/07). Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego. Organ odwoławczy przyznał zatem rację odwołującej, że za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a może przemawiać zarówno interes społeczny i słuszny interes strony przy czym powyższe przesłanki mogą wystąpić razem lub oddzielnie, a co za tym idzie wystąpienie jednego z warunków stanowi wystarczającą podstawę do zmiany decyzji. Abstrahując natomiast od wskazanych wyżej racji odwołującej, zdaniem Kolegium, wobec uznania, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym należy stwierdzić, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a jest niemożliwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.Ż.-P.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 K.p.a poprzez przyjęcie, że dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a w zakresie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków jest niemożliwe i wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu należą do tych decyzji, do których stosuje się art. 155 K.p.a, wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że aby uzyskać zgodę na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków musi uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej powszechnie przyjęte jest, że starą decyzję można w tym zakresie zmienić. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych (np. z wyroku NSA z 11.12.2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02) jak i z faktu, że na prośbę skarżącej z [...] marca 2012 r. organ pierwszej instancji zmienił tę samą decyzję w punkcie dotyczącym zaopatrzenia działki w wodę źródłem w postaci własnej studni. Skarżąca potwierdziła, iż faktem jest, że w trakcie wystąpienia do gminy w 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględniono dopuszczenia budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków, jednakże spowodowane to było przede wszystkim brakiem dostatecznej wiedzy na temat braku możliwości wywiązania się z obowiązku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez gminę. Ponadto materiały do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oraz technologie stosowane w 2005 r. nie były tak powszechne i tak dogodne cenowo jak są proponowane obecnie. Wskazała ponadto, że wszystkie propozycje alternatywnych, polubownych rozwiązań złożonych w gminie, tj. budowa sieci kanalizacyjnej przez gminę, budowa sieci kanalizacyjnej ze środków własnych oraz podpisanie porozumienia na mocy którego gmina zobowiąże się do zwrotu poniesionych kosztów w określonym czasie, budowa sieci kanalizacyjnej ze środków własnych oraz zachowanie prawa do jej własności, budowa sieci kanalizacyjnej przyłączem przystosowanym tylko i wyłącznie do obsługi budynku mieszkalnego na działce nr 394, zostały przez gminę odrzucone. Jedyne propozycje przedstawione przez gminę to: partycypacja w kosztach na warunkach 20% kosztów pokrywa gmina, 80% inwestor oraz budowa sieci kanalizacyjnej ze środków własnych oraz nieodpłatne przekazanie sieci gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Art. 155 K.p.a, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cytowanym przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgody strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo stwierdziły, że warunek wyrażenia wyraźnej zgody stron na wnioskowaną przez skarżącą zmianę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został spełniony, co stanowi okoliczność bezsporną. Organ pierwszej instancji odmawiając jednak zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczenia możliwości realizacji biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków uznał, że zmiana ta nie jest możliwa, bowiem na podstawie analizy zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu działki skarżącej stwierdził, że taka oczyszczalnia nie występuje. Organ powołał się w tym zakresie na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ponadto organ ten uznał, że brak jest interesu publicznego, który uzasadniałby dokonanie zmiany decyzji. Oceniając pod tym kątem decyzję organu pierwszej instancji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie na znajduje zastosowania wskazana wyżej zasada. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego artykułu nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej. Słuszne jest także stanowisko organu odwoławczego, że za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a może przemawiać zarówno interes społeczny i słuszny interes strony, przy czym te przesłanki mogą wystąpić razem lub oddzielnie, a w związku z tym wystąpienie jednego z tych warunków stanowi wystarczającą podstawę do zmiany decyzji. Zdaniem jednak organu odwoławczego organ pierwszej instancji, choć przywołał inne przesłanki przemawiające w jego ocenie za odmową załatwienia wniosku o zmianę decyzji, zasadnie odmówił dokonania tej zmiany. W ocenie organu odwoławczego zmiana sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, wymaga bowiem uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji tej inwestycji. Stanowiska tego nie można podzielić z następujących powodów. Decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1 u.p.z.p). W rozpoznawanej sprawie zamierzenie inwestycyjne obejmuje zrealizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażu. Art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p określa natomiast przykładowe sprawy, regulowane przez przepisy prawa, z których mogą wynikać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu, w tym warunki w zakresie infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczy obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Z obiektem tym związany jest, określony w decyzji, sposób odprowadzania ścieków (do zbiornika bezodpływowego, docelowo do sieci kanalizacyjnej). Nie ulega wątpliwości, że indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków (podobnie jak zbiornik bezodpływowy) jest w istocie urządzeniem instalacyjnym związanym z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (obiektem), zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, służącym oczyszczeniu i gromadzeniu ścieków, a więc jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), a dodatkowo urządzeniem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391). Decyzja o warunkach zabudowy dotycząc obiektu budowlanego jakim w tym przypadku jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi go obsługującymi, obejmuje całość tej inwestycji. Skarżąca zamierza jednak tylko zastąpić, czy też rozszerzyć planowany uprzednio sposób odprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego poprzez wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków. W takiej sytuacji jej zamiar, jedynie jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, wymaga uzyskania decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś jak twierdzi organ odwoławczy - nowej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca w ramach decyzji o warunkach zabudowy planowała zrealizować określone urządzenie sanitarne, to tym samym, konsekwentnie chcąc zmienić w tym zakresie koncepcję, musi godzić się z tym, że powinno to nastąpić poprzez zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie więc wnioskowała o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Pozwala to bowiem na prawidłową ocenę dopuszczalności realizacji takiego rozwiązania w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane zarzuty dotyczą istoty sprawy i zakresu rozstrzygnięcia zarówno drugo jak i pierwszo instancyjnego i dlatego też koniecznym było nie tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), ale również z uwagi na uregulowanie art. 135 P.p.s.a, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji, skoro organ ten nie dokonał oceny podnoszonego w toku postępowania, interesu skarżącej w zmianie decyzji ostatecznej (w zakresie dotyczącym kosztów przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w ul. [...], poprzez działkę nr [...]). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 P.p.s.a, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.