II SA/Sz 1316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [..] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [..] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. nr [...] udzielającej pozwolenia na nadbudowę wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego związaną ze zmianą geometrii dachu oraz przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na [...] lokali mieszkalnych przy ul. [...] w [...] dz. nr [...] - wydanej S. K. . U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał S. K. decyzję o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. W dniu [...] r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] r. z uwagi na odstąpienie Wspólnoty aktem notarialnym z dnia [...] r. repetytorium A nr [...] od wcześniejszej umowy przedwstępnej ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. repetytorium A nr [...] wyrażającej S. K. zgodę na wykonanie według projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją lokali o powierzchni [...] m2 na strychu budynku przy ul. [...] w [...] . Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. ze względu na brak przesłanek wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Od tej decyzji odwołała się Wspólnota podnosząc, że decyzja narusza: - art. 162 § 1 Kpa poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki wymagane ustawą, - art. 6, 7, 8, 9 i 11 Kpa oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa z uwagi na brak wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, brak przeprowadzenia proponowanych przez stronę dowodów, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda, decyzją z dnia [...] r. nr [...] , utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni ww. przepisu wynika, że istnieją dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz str. 765). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Z akt sprawy wynika, że inwestor - S. K. do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z aktu notarialnego z dnia [...] r. repetytorium A nr [...]stanowiącego umowę przedwstępną dotyczącą ustalenia odrębnej własności lokalu i sprzedaży strychu w budynku przy ul. [...] , na mocy której nabywca S. K. zobowiązał się między innymi do wybudowania lokali mieszkalnych na ww. strychu. Do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] załączyła akt notarialny z dnia [...]r. repetytorium A nr [...]stanowiący oświadczenie o odstąpieniu od ww. umowy przedwstępnej dotyczącej ustalenia odrębnej własności lokalu i sprzedaży strychu w budynku przy ul. [...] w [...] . Odstąpienie Wspólnoty Mieszkaniowej od ww. umowy przedwstępnej w ocenie organu nie stanowi zmiany stanu faktycznego w sprawie lecz zmianę stanu prawnego, i nie powoduje, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja ta nadal utrzymuje wszystkie swoje dotychczasowe atrybuty związane z istnieniem jej przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Wspólnota Mieszkaniowa wskazała w odwołaniu, że w związku z wypowiedzeniem umowy przedwstępnej jest jedynym podmiotem posiadającym tytuł prawny do nieruchomości wspólnej, w skład której wchodzi strych, który miał być przebudowany, zatem S. K. nie posiada uprawnienia do dokonania zatwierdzonych pozwoleniem na budowę robót budowlanych, a tym samym Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes strony oraz interes społeczny uzasadniający wniosek o wygaśnięcie decyzji. Zdaniem organu, w ww. sprawie Wspólnota Mieszkaniowa posiada faktyczny interes strony, ale nie społeczny, który dotyczy szerszego kręgu obywateli. Tu należy podkreślić, że wypowiedzenie umowy przedwstępnej nie ogranicza praw Wspólnoty Mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] . Natomiast decyzja administracyjna, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę, ma chronić interesy wszystkich stron w tym również inwestora. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej działają głównie w oparciu o przepisy prawa materialnego, z których podstawowym przepisem jest ustawa – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie ustawa - Prawo budowlane stanowi przepis szczególny w odniesieniu do ustawy ogólnej jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 37 ustawy - Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jak wynika z akt sprawy (potwierdzenia odbioru) decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...]r. Warunkiem zatem wprost wygaśnięcia decyzji ostatecznej zgodnie z przepisem szczególnym jest upływ 3 lat, gdy budowa nie została rozpoczęta albo gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W przedmiotowej sprawie upływ 3 lat nastąpi w dniu [...]r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnienie kwestii czy wypowiedzenia umowy przedwstępnej jest skuteczne. Pismem z dnia [...]r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 162 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy zostały spełnione wymagane ustawą przesłanki, tj. S.er K. utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. - art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej aktu notarialnego z dnia [...]r. repertorium A nr [...]zawierającego oświadczenie o odstąpieniu od umowy przedwstępnej dot. ustalenia odrębnej własności lokalu i sprzedaży strychu w budynku przy ul. [...] w [...] na rzecz S. K. ego zawartej w akcie notarialnym z dnia [...]r. repertorium A nr [...], - art. 8 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta nr [...]z dnia [...]r. nie leżało w interesie społecznym, oraz dlaczego organ II instancji jak i organ I instancji odmówił mocy dowodowej aktu notarialnego z dnia [...]r. repertorium A nr [...]zawierającego oświadczenie o odstąpieniu od umowy przedwstępnej dot. ustalenia odrębnej własności lokalu i sprzedaży strychu w budynku przy ul. [...] w [...] na rzecz S. K. zawartej w akcie notarialnym z dnia [...]r. repertorium A nr [...] , - art. 9 i 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...]r., - art. 138 § 1 pkt 2) w związku z art. 140 w związku z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w uzasadnieniu, ewentualnie art. 138 § 2 w związku z art. 140 w związku z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w uzasadnieniu, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ II instancji jak i organ I instancji, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd stwierdza, że organ II instancji przywołał w uzasadnieniu decyzji definicję bezprzedmiotowości decyzji posiłkując się komentarzem (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego). Jednocześnie wśród elementów stosunku administracyjnoprawnego, których brak wiąże się z bezprzedmiotowością wskazano na rezygnację z uprawnień przez stronę. Inwestorem, który otrzymał decyzję z [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę był S. K. , który na podstawie wspomnianej decyzji rozpoczął roboty budowlane. Jak wynika z akt sprawy Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] odstąpiła od umowy przedwstępnej w dniu [...]r. Wspomniana umowa przedwstępna dawała S. K. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a dotyczyła ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży strychu z dnia [...]r. i została zawarta pomiędzy S. K. , a Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] . Sąd ustalił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na to aby organy administracji próbowały ustalić czy inwestor zrezygnował z uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, biorący udział w rozprawie również nie potrafił wskazać, czy S. K. złożył rezygnację z uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu rezygnacja z uprawnień stanowi podstawę do wygaszenia decyzji o ile przemawiają za tym przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu, że art. 37 prawa budowlanego stanowi wyłączną podstawę do wygaszenia decyzji o pozwoleniu budowlanym. Wspomniany artykuł prawa budowlanego nie wyłączył możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Warunkiem niezbędnym do wygaszenia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy powinien ustalić czy inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień co jest możliwe ze względu na przyczynę odstąpienia przez Wspólnotę Mieszkaniową od umowy przedwstępnej. Jednocześnie jeżeli inwestor nie złoży rezygnacji z uprawnień Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy zastrzegając, że organ musi mieć na względzie treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ww. ustawy.