III SA/Kr 1783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012r. nr [....] z dnia 16 lipca 2012r. nr [....] w przedmiocie cofnięcia stypendium szkolnego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu od dnia [...] 2011 r. stypendium szkolnego przyznanego uczniowi A. Z. decyzją z dnia [...] 2012r. znak [...] i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji. Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu od dnia 1 października 2011 r. stypendium szkolnego przyznanego uczniowi S. Z. decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone decyzje z dnia 16 lipca 2012 r. wydawało działając na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 90b, art. 90d, art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta (Dz.U. Województwa Nr 287, poz. 2049 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji po analizie zebranego materiału dowodowego wszczął z urzędu postępowania w sprawie przyznanych stypendiów szkolnych A. i S. Z. na rok szkolny 2011/2012. Organ I instancji ustalił, że łączny dochód rodziny M. Z. (matki uczniów) we wrześniu 2011 r. wyniósł 1 901,71 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wyniósł 380, 34 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania stypendium szkolnego wynoszące 351 zł. W związku powyższym organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołania od opisanych wyżej decyzji wniosła M. Z. wskazując, że organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę jej dochód za sierpień 2011 r., a dochód za wrzesień 2011 r. powinien być wzięty pod uwagę jedynie w przypadku, gdyby nastąpiła utrata dochodu z sierpnia 2011 r., a taka sytuacja nie nastąpiła. Ponadto podniosła, że w miesiącach następujących po wrześniu 2011 r. sytuacja finansowa jej rodziny nie uległa poprawie, co mogłoby być powodem wstrzymania lub cofnięcia stypendium. Jedynym miesiącem, w którym sytuacja jej rodziny uległa poprawie, był wrzesień 2011 r. M. Z. wskazała ponadto, że organ wydając decyzje z dnia [...] 2012 r. orzekające o przyznaniu stypendium szkolnego i przedmiotową decyzję dysponował tym samym materiałem dowodowym. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Jedną z przesłanek przyznania stypendium szkolnego jest spełnianie przez ubiegającego się o stypendium kryterium dochodowego. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. nie może przekroczyć kwoty 351 zł. Wysokość dochodu ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej (art. 90 d ust. 7 ustawy). Z uzasadnienia przedmiotowych decyzji wynika, iż powodem orzeczenia o cofnięciu od dnia 1 października 2011 r. stypendiów przyznanych A. i S. Z. jest przekroczenie we wrześniu 2011 r. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wynika z wniosku M. Z. z dnia 12 września 2011 r. jej rodzina składa się z pięciu osób. Są to oprócz niej jej mąż K. Z. oraz synowie A. Z., S. Z. i B. Z. Dochód rodziny M. Z. we wrześniu 2011 r. wyniósł 1 1901,71 zł, co daje kwotę 380,34 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, która to kwota przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania stypendium szkolnego. W myśl art. 8 ust. 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1/ miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2/ składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3/ kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie SKO gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek uwzględniania dochodu w rodzinie wnioskodawczyni jedynie za miesiąc sierpień 2011 r., gdyż nie nastąpiła utrata dochodu z sierpnia 2011 r. Dochód na osobę w rodzinie M. Z. w sierpniu 2011r. wyniósł 225,25 zł i tym samym nie przewyższył kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania stypendium szkolnego. Natomiast stwierdzenie przez organ I instancji, że w miesiącu wrześniu 2011 r., tj. w miesiącu, w którym został złożony wniosek o przyznanie stypendium szkolnego, nastąpiło w rodzinie odwołującej się przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania stypendium szkolnego nie przesądza jeszcze, że ustała przyczyna udzielenia uczniowi wnioskowanej pomocy. Aby móc przyjąć, że ustała przyczyna udzielania uczniowi pomocy w formie stypendium szkolnego, poprawa sytuacji materialnej rodziny ucznia musiałaby wykazywać pewną trwałość. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że wydawanie z urzędu decyzji o wstrzymaniu wypłaty z dniem 1 października 2011 r. stypendium szkolnego A. i S. Z. było bezprzedmiotowe. Na powyższe decyzje identycznie brzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił obrazę przepisu art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty, art. 90d ust. 7 i 8 tejże ustawy oraz przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż poprawa sytuacji materialnej rodziny uprawniająca organ administracji do cofnięcia świadczenia, winna wykazywać walor trwałości i być znaczna. W uzasadnieniu skarżący Prokurator podniósł, że stypendium szkolne jest pierwszym ze świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, jakie wymienia ustawa o systemie oświaty w art. 90c ust. 2. Ma ono charakter okresowy, tzn. jest wypłacane w oznaczonej wysokości w sposób powtarzający się przez dany okres. Przepisy normujące tryb i zasady przyznawania świadczeń w postaci stypendium szkolnego mają charakter norm iuris cogentis, co oznacza, że decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej nie ma w istocie możliwości orzekania uznaniowego i niewypełnienia którejkolwiek ze wskazanych w przepisie przesłanek przyznania (odmowy przyznania) świadczenia. Przy wydawaniu decyzji dotyczącej stypendium należy zatem dokładnie badać spełnienie bądź niespełnienie kryteriów przyznania pomocy i na tej podstawie, odpowiednio, pomoc przyznać lub jej przyznania odmówić. Na tle całego art. 90d ustawy możliwe jest wyróżnienie dwóch przesłanek przyznania stypendium: 1/ spełnianie kryterium niskich dochodów na osobę w gospodarstwie domowym (art. 90d ust. 7 i 8 ) oraz 2/ występowanie trudnej sytuacji rodzinnej, którą przykładowo wskazano poprzez wskazanie na następujące okoliczności: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, rodzina jest niepełna, wystąpiło zdarzenie losowe. Wydaje się oczywiste, że oba kryteria powinny być spełnione łącznie. W istocie zaś oprócz ustalenia ich spełniania, organ właściwy do przyznania stypendium (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta) powinien ustalić istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy kryterium drugim (tzn. trudną sytuacją rodzinną) a kryterium pierwszym (trudną sytuacją materialną). Organ administracji może prowadzić postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie ustalenia przyczyn pozostawania w niedostatku. Natomiast kwota wyznaczająca trudną sytuację majątkową oznaczona została ściśle i wprost poprzez wskaźnik matematyczny, a liczona jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego skoro kwota o jakiej mowa w komentowanym przepisie stanowiąca próg dochodowy, została określono bezwzględnie obowiązującym przepisem ustawy, poprzez odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, to nie można kwoty tej modyfikować na poziomie lokalnym, ustalając każdorazowo uprawnienia do przyznania pomocy materialnej dla ucznia. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1394/07 stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania stypendium szkolnego jeżeli wnioskodawca przekracza nawet nieznacznie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a wnikliwsze badanie sytuacji materialnej wnioskodawcy nie jest w takiej sytuacji konieczne i celowe. W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. działając na mocy art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1784/12 i o sygn. akt III SA/Kr 1783/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt III SA/Kr 1783/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) zgodnie z nią sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie skargi w zakresie wyrażonego poglądu prawnego zasługują na uwzględnienie, jednak zasadniczego powodu uchylenia decyzji obu instancji, nie stanowił zarzut skarg, ale nierozważenie przez organy możliwości wstrzymania wypłaty stypendiów szkolnych A. i S. Z., zamiast ich cofnięcia. Przede wszystkim podkreślić należy, że pomoc materialna dla uczniów przyznawana jest na podstawie art. 90 b – 90 u ustawy o systemie oświaty. Udzielana jest ona uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Jedną z form świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest stypendium szkolne. Zgodnie z art. 90 d ust. 1 pomoc materialną o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Ustawodawca dopuścił możliwość udzielenia stypendium szkolnego w formie świadczenia pieniężnego, o ile organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2 art. 90 d ustawy o systemie oświaty nie jest możliwe. Z kolei zgodnie z art. 90 o ust. 4 ustawy stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że rację ma skarżący, iż przekroczenie kryterium dochodowego, poprawa sytuacji materialnej rodziny w sprawie cofnięcia stypendium nie musi wykazywać cech trwałości. Na aprobatę zasługuje stanowisko, że stypendium nie przysługuje w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego (art. 90d ust. 1 w związku z art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty), a wnikliwsze badanie sytuacji materialnej wnioskodawcy nie jest w takiej sytuacji konieczne i celowe. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyznania stypendium szkolnego, jeżeli wnioskodawca przekracza, nawet nieznacznie, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 144/08). Obowiązujące przepisy nie pozwalają na modyfikację kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skoro w przepisie art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty dopuszczono możliwość wstrzymania lub cofnięcia stypendium szkolnego, to jednoznacznie z tego wynika, że ustawodawca przewidział sytuację w której organ powziął informację, że podstawa wypłaty świadczenia ustała. W takich okolicznościach skutkować to będzie wydaniem przez organ decyzji o wstrzymaniu lub cofnięciu stypendium szkolnego. Ustawodawca nie sprecyzował różnicy pomiędzy wstrzymaniem a cofnięciem stypendium szkolnego. Zależy ona od tego, z jaką chwilą następuje skutek w postaci odebrania uprawnionemu prawa do stypendium szkolnego. Jeżeli następuje wstrzymanie świadczenia to decyzja odnosi skutek ex nunc – zatem niejako na przyszłość. Jeżeli natomiast ma wywołać skutek od określonego momentu w przeszłości, a świadczenie było pobrane nienależnie, należy je cofnąć. W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów było ustalenie, czy w świetle okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących sytuacji materialnej rodziny M. Z., u której stwierdzono jedynie w miesiącu wrześniu 2011 r. przekroczenie kryterium przyznania stypendium szkolnego dla dzieci, co mogło się wiązać z przyznaniem przez organ w tym miesiącu zbyt dużego zasiłku okresowego (412,52zł) zachodzą przesłanki do wstrzymania w tym miesiącu stypendium szkolnego, a nie cofnięcia go na cały rok szkolny. Skoro ustawodawca obok cofnięcia przewidział wstrzymanie stypendium, zatem obowiązkiem organów w przypadku cofnięcia jest uzasadnienie powodów, dlaczego nie ma zastosowania alternatywa łagodniejszego środka, czyli wstrzymania stypendium. Kwestia przyznania zasiłku okresowego i jego wysokości pozostaje poza przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, ale organ pomocy społecznej przyznając ten zasiłek powinien mieć na uwadze, czy fakt przyznania tego świadczenia w istocie nie spowoduje pogorszenia sytuacji materialnej rodziny, w której dzieci pobierają stypendium szkolne. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyznanie zasiłku okresowego nie stanowiło w rzeczywistości pomocy rodzinie, lecz było przejawem działania na jej niekorzyść, pozbawiło tą rodzinę środków finansowych z tytułu świadczeń stypendialnych. Przyznanie zasiłku okresowego w większej wysokości na jeden miesiąc nie może skutkować cofnięciem stypendium szkolnego przyznanego na okres 10 miesięcy. Okoliczność ta w ocenie Sądu mogła skutkować zablokowaniem środków, ewentualnie proporcjonalnym niewypłaceniem stypendium w danym miesiącu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy wszystkie okoliczności sprawy, przeprowadzi stosowną interpretacje art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty, uwzględniając stanowisko sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.