VII SA/Wa 507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...], nakazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad -jako zarządcy obiektu budowlanego - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - granica województwa [...] we właściwym stanie technicznym, poprzez wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+l!00 (m. [...] - m. [...]) w terminie do 30 lipca 2014r. Postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego drogi krajowej nr [...] na odcinku granica woj. [...] - [...] tj. od km 466+309 do km 488+ 689 (skrzyżowanie [...] z [...], ul. [...],[...]) zostało wszczęte z urzędu w wyniku ustaleń podjętych w trakcie przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], w dniach 9 i 10 października 2012 roku, kontroli utrzymania przedmiotowego obiektu budowlanego, w obecności upoważnionego przedstawiciela zarządcy drogi krajowej. W trakcie kontroli stwierdzono między innymi, iż na odcinku drogi pomiędzy miejscowościami [...] i [...], od km 482+828 do kra 487+800, jezdnia jest mocno wyeksploatowana a jej stan techniczny jest zły: widoczne skoleinowania, spękania siatkowe i podłużne oraz nierówności nawierzchni. Na jezdni uwidocznione są liczne ślady napraw cząstkowych (w dniu kontroli nie stwierdzono ubytków w nawierzchni jezdni). Naprawy cząstkowe są jednak jedynie działaniami doraźnymi gdyż nie są one w stanie powstrzymać dalszej degradacji konstrukcji nawierzchni jezdni oraz powstania nowych uszkodzeń. Stan taki może wpływać na pogorszenie stanu bezpieczeństwa uczestników' ruchu drogowego na tym odcinku drogi – stwierdził w uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Kontrola j.w. wykazała też, że dla odcinka drogi krajowej nr [...] od km 466+309 do km 522+306 została założona i jest prowadzona książka drogi (numer ewidencyjny tego odcinka drogi: K0000111600004), a sam obiekt budowlany poddawany jest okresowym rocznym 5-letnim kontrolom stanu technicznego, o których mowa w art. 62 ust. 1 Prawra budowlanego. Osoba dokonująca tych kontroli wskazywała na zły stan odcinka jezdni od km 482+050 do km 487+8( 0 ([...] - [...]) i zachodzącą w związku z tym konieczność wykonania przebudowy polegającej na wzmocnieniu istniejącej konstrukcji nawierzchni oraz częśc owego jej poszerzeniu. Zalecenia te nie były jednak wykonywane. Organ zauważył również, że w protokole z ostatniej kontroli rocznej, przeprowadzonej 14 czerwca 2012 roku. znalazła się informacja, iż GDDKiA Oddział w [...] posiada już dokumentację na przebudowę odcinka drogi krajowej nr [...][...] - [...] (z wyłączeniem skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogi krajową [...]). Z wyjaśnień udzielonych przez przedstawiciela zarządcy drogi w trakcie kontroli wynika, że konieczność przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] była wielokrotnie sygnalizowana, jednakże pomimo starań podejmowanych przez GDDKiA Oddział w [...], nie uzyskano dotąd z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad środków finansowych na ten cel ani w roku 2011, ani też w roku 2012. Po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanej przez B. P. - Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nakazującej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - jako zarządcy obiektu budowlanego - usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - granica województwa [...] we właściwym stanie technicznym, poprzez wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+800 (m. [...] - m. [...] otarto w), w terminie do 30 lipca 2014 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepis art. 66 ust. pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, będący podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechali e wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Natomiast z treści przepisu art. 66 ust. 1 (zdanie końcowe) ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie nie tylko prawo ale obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie tegoż przepisu. Następnie organ odwoławczy zauważył, że nieodpowiedni stan techniczny oraz, zakres koniecznych robót budowlanych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sformułował w oparciu o ustalenia dokonane podczas pięcioletniej kontroli okresowej drogi krajowej nr [...], odcinek [...], od km 466-1-309 do km 522+306, na terenie administrowanym przez Rejon w [...] GDDKiA, przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r., Zdaniem organu odwoławczego istotnym w sprawie jest fakt, że powyższe ustalenia dokonane przez GDDKiA są sygnalizowane w protokołach z kontroli okresowych od 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na ustaleniach dokonanych podczas kontroli okresowych przez zarządcę drogi, miał obowiązek podjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe postępowanie organu nadzoru budowlanego wynika wprost z art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 70 ust. 2 (zdanie końcowe) ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ wskazał, że przepis o charakterze restrykcyjnym jakim jest niewątpliwie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa bowiem, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego m. in. w należytym stanie technicznym. Oczywistym jest,wskazał organ, że zapewnienie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w tejże ustawie łączy się z koniecznością ponoszenia z tego tytułu nakładów finansowych. Plany remontowo-finansowe zarządcy nic mogą stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organom naruszenie przepisów art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na rozszerzeniu przez Organ swoich kompetencji ponad ustawę, w odniesieniu do rozstrzygnięcia co do technologii i rodzaju interwencji budowlanej, jaką zarządca drogi miałby zastosować na przedmiotowym odcinku drogi. Organ Nadzoru Budowlanego nie może, zdaniem skarżącego, rozstrzygać o rodzaju i technologii robót nie mając ku temu ani kompetencji ani wystarczających informacji oraz nie będąc bezpośrednio odpowiedzialny za celowość wydatkowania środków publicznych. Zdaniem Skarżącego, postępowanie przed organem pierwszej instancji jak i postępowanie odwoławcze w ocenie skarżącego przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a przez organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie skarżącego powyższe doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruj zeniem art. 66 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 66 Prawa budowlanegoSkarżący wskazał, iż stanowi on przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkcwania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi art. 5 ust. 2 tego prawa. Obliguje on właściwy organ do pełnych ustaleń określonych nieprawidłowości co następnie powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sama decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany. Prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było w ocenie skarżącego bezprzedmiotowe, a oparcie decyzji na art. 66 Prawa budowlanego niewłaściwe, gdyż przepis ten nie powinien być stosowany wobec podmiotów wskazanych w art. 70 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż GDDKiA wykonuje nałożone na niego obowiązki w zakresie utrzymania dróg zgodnie z wieloletnim programem Robót Utrzymaniowych oraz systemem oceny stanu nawierzchni SOSM. Mając na względzie powyższe, w ocenie Skarżącego niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. , którą nakazano Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad -jako zarządcy obiektu budowlanego - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - granica województwa [...] we właściwym stanie technicznym, poprzoz wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+l!00 (m. [...] - m. [...]) w terminie do 30 lipca 2014r. Podstawowym problemem wymagajacym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności i zasadności nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na Skarżacego wyżej opisanego obowiązku. Przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek a mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Jednak pomimo tego, że ww. przepis stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu nadzoru budowlanego, to przepis ten nie określa precyzyjnie treści takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie wyznaczać wykładania celowościowa art. 66, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Celem przepisu art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego o którym jest mowa w tymże przepisie jest nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono że nieodpowiedni stan techniczny oraz, zakres koniecznych robót budowlanych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sformułował w oparciu o ustalenia dokonane podczas pięcioletniej kontroli okresowej drogi krajowej nr [...], odcinek [...]-[...], od km 466-1-309 do km 522+306, na terenie administrowanym przez Rejon w [...] GDDKiA, przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2012 r.. Powyższe ustalenia dokonane przez GDDKiA są sygnalizowane w protokółach z kontroli okresowych od 2009 r. Z analizy materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że jezdnia jest mocno wyeksploatowana a jej stan techniczny jest zły: widoczne skoleinowania, spękania siatkowe i podłużne oraz nierówności nawierzchni. Na jezdni uwidocznione są liczne ślady napraw cząstkowych, które są jednak jedynie działaniami doraźnymi gdyż nie są one w stanie powstrzymać dalszej degradacji konstrukcji nawierzchni jezdni oraz powstania nowych uszkodzeń. Stan taki może wpływać na pogorszenie stanu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Biorąc pod uwagę, ze przepisy art. 66 Prawa budowlanego zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", to podnieść należy, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego w sposób właściwy ustaliły stan faktyczny sprawy. Zgodzić się nalezy z twierdzeniem organu, że w tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu zakres zastosowanego nakazu jest zgodny z dyspozycja przepisu art. 66 Prawa budowlanego i jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu. Wydanie zaskarżonej decyzji należy zatem uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego Odnosząc się do podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został przez organy administracji publicznej w sposób dostateczny wyjaśniony i ustalony. Na tyle dostateczny by organ mógł jednoznacznie stwierdzić konieczność usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - granica województwa [...] we właściwym stanie technicznym, poprzez wykonanie wzmocnienia istniejącej podbudowy oraz ułożenie nowych warstw nawierzchni jezdni na odcinku drogi krajowej od km 482+828 do km 487+l!00 (m. [...] - m. [...]). Odnosząć się do zarzutów strony skarżącej wskazujących brak środków finasowych Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w sposób i zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. Nie jest natomiast rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. W przypadku ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje przesłanka do zastosowania przepisu ust. 1 lub 2 komentowanego artykułu, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego. Sprawy ewentualnego źródeł finansowania i rozliczenia robót budowlanych nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Reasumując Sąd stwierdza, że zgodnie zaś z art. 5 Prawa budowlanego obiekty należy projektować, budować i użytkować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych. Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa nie tylko w art. 66 lecz również w art. 5 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.