II SA/Gl 135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 25 stycznia 2006 r. nr XXVIII/360/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Pismem z 31 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach nr XXXVIII/360/06 z 25 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Pyskowice, wnioskując o stwierdzenie nieważności przepisów § 9, § 10, §12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 15, § 16, § 17, § 20, § 22 ust. 4, § 26 ust. 2, § 27 ust. 4, § 28 ust. 1 i § 48. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. Prokurator objął zaskarżeniem również przepis § 22 ust. 3 uchwały i sprecyzował, że w stosunku do przepisu § 48 ogranicza żądanie stwierdzenia nieważności do tej części, w której powierzono wykonanie uchwały zarządowi [A] Sp. z.o.o. w G. Prokurator zarzucił, że Rada istotnie naruszyła przepis art. 1, art. 6 ust. 3 i art. 15 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm.) poprzez określenie w § 9, 10, 15, 16, 17, 20, 22 ust. 3 i 4, z przekroczeniem przyznanej kompetencji, zagadnień, które winny być regulowane w umowie. Brak jest także delegacji dla rady gminy do udzielania upoważnień dla przedsiębiorstwa wodociągowego do określania wzorów określonych dokumentów, co uczyniono w przepisach § 12 ust. 5, 13 ust. 3 i 26 ust. 2 uchwały, upoważniając przedsiębiorstwo do określenia wzorów wniosku o zawarcie umowy i wniosku o przyłączenie do sieci. Bez upoważnienia ustawowego i z przekroczeniem swoich kompetencji Rada w § 27 ust. 4 i 28 ust. 1 nałożyła na odbiorców obowiązek uiszczenia opłaty za podłączenie do sieci oraz wprowadziła w § 28 ust. 1 regulaminu możliwość zobowiązania przyszłego odbiorcy do budowy urządzeń innych, niż wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Narusza także prawo powierzenie wykonania uchwały w § 48 nie tylko Burmistrzowi, ale także indywidualnie wskazanemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pyskowice wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że w dniu 23 stycznia 2013 r. Rada Miejska w Pyskowicach podjęła uchwałę nr XXVII/211/2013 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/360/06 z 25 stycznia 2006 r. dotyczącej uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada uchyliła paragrafy: 9, 10, 12 ust. 5, 13 ust. 3, 15, 16, 17, 20, 22, 26 ust. 2, 27 ust. 4, 28 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, a przepis § 48 uchwały zmieniła w ten sposób, że uchyliła go w części dotyczącej powierzenia wykonania uchwały zarządowi [A] sp. z o.o. w G. W § 3 uchwały zmieniającej postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Uchwała z 23 stycznia 2013 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 22 lutego 2013 r. pod poz. 1748. W piśmie procesowym z 18 lutego 2013 r. Prokurator podniósł, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania w wyniku uwzględniania skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem zmiana uchwały nie doprowadziła do uwzględnienia skargi w całości. Nie ma także miejsca bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uznana praktyka bazuje bowiem na przyjęciu, że następcza nowelizacja zaskarżonego aktu nie zamyka drogi do rozpoznawania skargi i wydania wyroku. Otwarta jest droga do wydania wyroku, jeżeli akt zachowuje zdolność do dalszego wywoływania skutków prawnych i można go dalej stosować. W tym zakresie wskazano na stanowisko wyrażone w tej kwestii w uchwale TK z 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 oraz orzeczeniu TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K 10/93. Prokurator stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślił, że inny jest skutek zmiany (uchylenia) uchwały – ex nunc, a inny stwierdzenia nieważności – ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ustalone okoliczności prowadzą do wniosku, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską w Pyskowicach uchwały z 23 stycznia 2013 r., opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śl. z 22 lutego 2013 r., z dniem 9 marca 2013 r. utraciły moc obowiązującą zaskarżone postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Pyskowicach z 25 stycznia 2006 r. nr XXXVIII/360/06. Stwierdzenie przez Sąd, że skarga została wniesiona na akt, który w zaskarżonej części utracił moc obowiązującą po jej wniesieniu wymaga rozstrzygnięcia, czy w tym zakresie akt taki może być poddany kontroli. Nie ulega przy tym wątpliwości, że istnieje różnica w skutkach, pomiędzy sytuacją, gdy akt prawny zostaje uchylony lub zmieniony po okresie obowiązywania, a sytuacją, gdy zostaje stwierdzona jego nieważność. W tym drugim przypadku skutki są charakteryzowane jako "ex tunc". W istocie nie jest możliwe, aby z mocą wsteczną wywołać skutki w przeszłości, na mocy rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu (uchwały). Stwierdzenie to odnosi się wyłącznie do sfery normatywnej, dotyczy kwestii obowiązywania i potwierdza wadliwość przyjętego rozwiązania normatywnego. Dyskusyjne jest przy tym, czy orzeczenie o nieważności ma charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny. Mając na względzie przysługujące aktom normatywnym powszechnie obowiązującym domniemanie legalności, należy skłonić się do uznania konstytutywnego charakteru orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały. Orzeczenie nieważności uchwały nie niweczy natomiast ex lege skutków wywołanych taką uchwałą, rozumianych jako władcze działania podjęte wobec adresatów, na podstawie wadliwej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzygnięcia wydane w sprawach indywidualnych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Gdy zatem uchwała wywołała skutki i doszło do podjęcia na podstawie wadliwego aktu rozstrzygnięć wobec podmiotów, w odrębnych trybach podlegają one wzruszeniu. O ile skutki takie powstały, dużą wagę posiada wówczas orzeczenie o nieważności uchwały, jest bowiem warunkiem wzruszenia podjętych rozstrzygnięć. Uproszczeniem jest zatem teza, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutki ex tunc, nie powoduje ono bowiem żadnych bezpośrednich następstw w sferze faktycznej (nie jest wszak możliwe następcze wywołanie skutków w przeszłości), jak również prawnej, skoro do usunięcia następstw uchwały konieczne jest przeprowadzenie postępowań prowadzących do wzruszenia ewentualnie wydanych rozstrzygnięć. Kwestia dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny uchwał, które utraciły już moc obowiązującą jest kontrowersyjna i w orzecznictwie w zróżnicowany sposób rozstrzygana. Trzeba jednak zaznaczyć, że katalog podlegających zaskarżeniu do sądu aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zróżnicowany przedmiotowo i treściowo, wobec czego kwestię zasadności poddawania ich kontroli także po upływie okresu obowiązywania należy relatywizować w stosunku do określonego rodzaju takiego aktu. Rozmaite mogą być bowiem skutki tego rodzaju aktów. Jedne z nich są podstawą do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez akt, nadal pozostają w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków (tytułem przykładu wskazać można w tym zakresie na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Inne akty prawa miejscowego podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć nie zawierają, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji. Nie budzi wątpliwości dopuszczalność zaskarżania aktów prawa miejscowego mających walor obowiązywania, rozumianego jako stan, w którym akt taki wszedł w życie zgodnie z regułami dotyczącymi uchwalania i publikowania i nie został uchylony, wobec czego pozostaje elementem systemu aktów prawnych. Przynależność aktu do systemu prawa dotyczy zatem okresu od formalnego zakończenia procesu ustanawiania (promulgacja) do wejścia w życie normy derogującej (usuwającej akt z systemu prawa). Od okresu przynależności aktu do systemu należy jednak odróżnić okres jego stosowalności, dotyczący możliwości zastosowania danego aktu i wydania na jego podstawie rozstrzygnięć indywidualnych (por. T. Pietrzykowski: Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiana przepisów a problem stosowania prawa. Warszawa 2011, s. 11-21). Okres ten nie zawsze pokrywa się z czasem obowiązywania. W szczególności przepis derogowany nie jest już przepisem obowiązującym, ale na mocy przepisów intertemporalnych lub ogólnych zasad prawa intertemporalnego (np. zasady tempus regit actum) może znajdować zastosowanie jako podstawa wydawanych rozstrzygnięć lub źródło nadal uznawanych obowiązków lub uprawnień określonych adresatów. Uchylenie przepisu nie przesądza zatem jeszcze sprawy jego dalszej stosowalności, rozumianej jako konieczność lub możliwość traktowania jego postanowień jako kryterium oceny prawnych skutków normowanych nim faktów. Można zwrócić uwagę, że możliwość dalszego stosowania aktów formalnie uchylonych jest przez część przedstawicieli nauki prawa podstawą do stawiania tezy, że przepis taki ma w istocie walor obowiązywania, choć inaczej rozumianego niż spełnienie formalnych kryteriów walidacyjnych (por. J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne. Poznań 2000, s. 119; W. Wróbel: Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym. Kraków 2003, s. 280). Takie też rozumienie obowiązywania prawa pojawia się w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (Dz. U. nr 104, poz. 527, OTK 1994/2/44). Rozważając relacje między uchyleniem przepisu a utratą jego mocy obowiązującej Trybunał stwierdza, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany" (...). Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. (...) Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Podobnie w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Jakkolwiek dla jasności wywodów, w przekonaniu Sądu lepiej jest posługiwać się, przy opisywaniu omawianych kwestii, rozróżnieniem między obowiązywaniem i stosowaniem aktu, to jednocześnie w pełni należy zaakceptować wnioski, przedstawione przez Trybunał w przytoczonych orzeczeniach. Badając kwestię dopuszczalności kontroli aktów, które zostały formalnie uchylone, Trybunał przyjął w szczególności w uchwale W 5/94, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jeżeli uchwała (akt prawa miejscowego, mimo jej uchylenia lub zmiany) nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Zatem dopuszczalność orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały relatywizowna jest właśnie do kwestii skutków. Jest to szczególnie widoczne właśnie poprzez odwoływanie się do tezy, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku" (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Jak wyżej wskazywano, żadne skutki faktyczne ani prawne poprzez stwierdzenie nieważności aktu w przeszłości nie zachodzą, mogą one natomiast zajść właśnie w konsekwencji i dopiero po stwierdzeniu nieważności aktu, co może dotyczyć sytuacji, gdy albo w obrocie prawnym nadal znajdują się rozstrzygnięcia podjęte na podstawie nieobowiązującego już aktu, albo też może on znaleźć zastosowanie mimo utraty mocy obowiązującej, w związku z zastosowaniem reguł intertemporalnych. Reasumując, w kwestii dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą (lub uległy zmianie), nie można zająć stanowiska ekskluzywnie, albo generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Można też zwrócić uwagę, że warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego, któremu w orzecznictwie sądowym stawia się wymóg aktualności, realności i konkretności. W przypadku podmiotów powołujących się na naruszenie interesu prawnego uchwałą, która utraciła moc obowiązującą, konieczne będzie zatem wykazanie, że na jej podstawie powstały lub mogą powstać skutki prawne, wkraczające w sferę praw i obowiązków tych podmiotów. Oczywiście wskazany wymóg nie dotyczy takiego organu ochrony prawnej, jak Prokurator. Korzystanie przez niego z procesowych instrumentów prowadzenia kontroli legalności i praworządności również jednak, w przekonaniu Sądu musi dotyczyć takich aktów prawa miejscowego, które na stan praworządności i legalność działania podmiotów i organów mają wpływ lub też miały w przeszłości. Odnosząc powyższe ustalenia do zaskarżonych postanowień uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków skład orzekający doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w zaskarżonym zakresie uchwała ta wywołała skutki prawne w postaci podjęcia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, których skutki trwają lub wywołały następstwa w sferze interesu prawnego adresatów, jak również, że uchwała ta może znaleźć jeszcze aktualnie zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed utratą jej mocy obowiązującej. Na takie następstwa zaskarżonych postanowień uchwały nie zwrócono uwagi w skardze. Nie dostrzegł także Sąd podstaw do stosowania kwestionowanych postanowień uchwały po dacie utraty przez nią mocy obowiązującej do stanów powstałych w okresie jej obowiązywania. W takiej sytuacji brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do przyjęcia, że postanowienia uchwały, które utraciły moc obowiązującą po wniesieniu na nią skargi, mogą być kontrolowane przez sąd administracyjny. W przypadku utraty przez akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z czym orzeczono jak w sentencji.