I SA/Bk 613/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. wszczął z urzędu w stosunku do S. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływanej jako: Spółka) postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. Nr [...] z dnia [...].10.2005 r. zmienionego decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2005 r., w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych widniejącego pod numerem porządkowym 22 w punkcie XI powyższego zezwolenia. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że przeprowadzone czynności sprawdzające przez zespół kontrolny Urzędu Celnego w S. ujawniła, iż zlokalizowany w punkcie: Bar [...], ; automat do gry D. [...], Nr poświadczenia rejestracji [...], Nr fabryczny [...], umożliwia grę za stawki przekraczające 0,07 euro, tj. wyższe niż dopuszcza to art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W oparciu o zebrany materiał dowodowy, jak również dyspozycje obowiązujących przepisów prawa, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją nr [...] z dnia [...].06.2010 r. cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w B. Nr [...] z dnia [...].10.2005 r. zmienione decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2005 r., w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych: Bar [...] widniejącego w punkcie XI pod numerem porządkowym 22 opisywanego zezwolenia. Od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów w postaci fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569; dalej TFUE), tj. przepisów: (1) art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dalej TWE), (2) art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE),(3) art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE), w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego; (1) art. 31 ust 3 w zw. z art.. 22 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności sensu stricte, (2) art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, (3) art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, (4) art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady przyzwoitej legislacji, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe; (1) art. 15b ust. 4 i 4a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. z dnia 19 grudnia 2003 r. Dz. U. 2004 r. Nr 4 poz. 27) w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540) w zw. z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. 2003, Nr 102, poz. 946) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zainstalowany w punkcie gier automat do gry D. [...] o nr rejestracyjnym [...], nr fabr. [...] nie jest automatem do gier o niskich wygranych, co w ocenie organu, świadczyło o prowadzeniu w punkcie gier Bar [...] działalności z rażącym naruszeniem określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy stwierdzić należ, że przedmiotowy automat do gier posiada ważny i skuteczny dokument rejestracyjny (poświadczenie rejestracji) wydany przez Ministra Finansów, kwalifikujący go jako automat do gier o niskich wygranych, a nadto został on dopuszczony do używania przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. w ramach szczególnego nadzoru podatkowego, stąd jakiekolwiek ustalenia organu administracyjnego przeciwne do kwalifikacji prawnej przedmiotowego automatu do gier dokonanej przez Ministra Finansów, co najwyżej mogą stanowić podstawę wszczęcia uregulowanej prawem procedury weryfikacyjnej dotyczącej danego automatu do gier (zlecenia przez Naczelnika Urzędu Celnego badań kontrolnych na koszt Spółki), (2) art. 58 w zw. z art. 129 ust 1 ustawy o grach hazardowych względnie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że prowadzenie działalności na dopuszczonym do eksploatacji automacie do gier o niskich wygranych, posiadającym ważne poświadczenie rejestracji, nawet w sytuacji powstania po stronie organu koncesyjnego jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności tego automatu tego automatu do gier o niskich wygranych z przepisami prawa, stanowi rażące naruszenie warunków określonych w zezwoleniu i dlatego uzasadnia cofnięcie zezwolenia w odpowiedniej części, podczas gdy stwierdzić należy, że nie sposób twierdzić by swoim zachowaniem Spółka w jakimkolwiek momencie naruszyła wyraźną nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych normę prawa materialnego lub procesowego, a nawet w przypadku, gdyby w wyniku badań kontrolnych automatu, przeprowadzonych w trybie § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów a dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, wątpliwości organu rejestracyjnego zostały potwierdzone, stanowiłoby to podstawę co najwyżej do wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając za niezasadne zarzuty Strony, zawarte w odwołaniu. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, Spółka przez swojego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Strony zarzucił: – rażące naruszenie art. 78 Konstytucji RP, polegające na dopuszczeniu przez organ celny do sytuacji, w której orzeczenia w niniejszej sprawie w obu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz - nadkomisarz celny M. F.. Spowodowało to naruszenie konstytucyjnego prawa Strony do instytucyjnej, faktycznej kontroli zapadłego orzeczenia administracyjnego, gdyż rażąco narusza Konstytucję sytuacja, w której funkcjonariusz celny faktycznie kontroluje sam siebie. – rażące naruszenie art. 221 o.p., polegające na dopuszczeniu przez organ celny do sytuacji, w której orzeczenia w niniejszej sprawie w obu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz - nadkomisarz celny M. F. Sytuacja taka czytelnie przeczy istocie i sensowi postępowania odwoławczego. – rażące naruszenie art. 130 § 1 punkt 6) o.p., polegające na wydaniu w niniejszej sprawie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez nadkomisarza celnego M. F., który mocą wskazanego przepisu podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż orzekał już w tej samej sprawie wcześniej, to jest w postępowaniu przeprowadzonym w l instancji, – rażące naruszenie art. 210 § 1 punkt 4) o.p., mające postać pominięcia, w sentencji zaskarżonego orzeczenia, jego materialnej podstawy prawnej, co nakazuje uznać przeprowadzone postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. Niezależnie od powyższego, powołując się na szczególne okoliczności niniejszej sprawy, pełnomocnik Skarżącej pod rozwagę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku poddał również wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, którego przedmiotem będzie orzeczenie co do zgodności art. 221 o.p. z art. 78 Konstytucji, w takim zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie orzeczenia w drugiej instancji z pominięciem dewolutywnej procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Powstały w tej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązującego prawa osoba pełniąca funkcję zastępcy dyrektora izby celnej mogła, poprzez złożenie swego podpisu, uczestniczyć w wydaniu decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Na wstępie należy przypomnieć, że podstawą prawną do dwukrotnego rozpoznania tej sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w B. stanowił art. 221 o.p. W ocenie Sądu przepis ten nie narusza art. 78 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym przyznaje każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zakładając nawet, że w przywołane unormowanie odnosi się do środka zaskarżenia wyposażonego w cechę dewolutywności (przenoszącego kompetencję do rozpoznania sprawy na inny organ), trzeba zauważyć, że w zdaniu drugim tej regulacji prawodawca konstytucyjny dopuścił możliwość ustawowego określenia wyjątków od tej zasady. Za taki dopuszczalny wyjątek, w zakresie braku dewolutywaności środka zaskarżenia, można uznać regulację zawartą w art. 221 o.p. W związku z tym orzekający w tej sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, którego przedmiotem miałoby być orzeczenie co do zgodności art. 221 o.p. z art. 78 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie orzeczenia w drugiej instancji z pominięciem dewolutywnej procedury odwoławczej. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi, dotyczące wydania w tej sprawie orzeczeń w obu instancjach przez tego samego funkcjonariusza – zastępcę Dyrektora Izby Celnej w B. Nie ma oczywiście wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję zastępcy dyrektora izby celnej nie może być traktowana jako organ podatkowy w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 2 o.p. Funkcję organu piastuje osoba dyrektora izby celnej, a działanie w jej zastępstwie jakiegokolwiek pracownika izby celnej, w tym także zastępcy dyrektora, należy uznać za działanie upoważnianego pracownika organu w rozumieniu art. 143 § 1 o.p. Problem ewentualnego wyłączenia takiego pracownika od udziału w sprawie może być więc rozpatrywany przez pryzmat przesłanek wynikających z 130 § 1 i 3 o.p. Strona skarżąca starała się dowieść, że w tej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 130 § 1 pkt 6 o.p., tj. przypadek, w którym pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie z uwagi na to, że w sytuacji brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W judykaturze nie ma wątpliwości i sporów, co do tego, że hipoteza normy wynikającej z art. 130 § 1 pkt 6 o.p. obejmuje sytuację, w której pracownik organu pierwszej instancji po wydaniu decyzji został przeniesiony czy oddelegowany do organu drugiej instancji i miałby tam ponownie orzekać niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej (zob. np. wyrok NSA z 15 października 2009 r., sygn. II FSK 786/08, opubl. LEX nr 550432). Takie wątpliwości, co do stosowania art. 130 § 1 pkt 6 o.p., istnieją natomiast w przypadku, gdy rozpoznanie sprawy w drugiej instancji odbywa się w trybie art. 221 o.p., a więc z wykluczeniem dewolutywaności kompetencji, właściwej typowemu postępowaniu odwoławczemu. Zastrzec przy tym należy, że na tle wymienionych regulacji prawnych - jak dotychczas - nie została podjęta żadna wiążąca orzekający w tej sprawie Sąd uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy też wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Takie orzeczenia zapadały na tle podobnych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie "k.p.a."). I tak, w uchwale z 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Pogląd ten został niejako potwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, uznał przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, za niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP. Oba przywołane orzeczenia dotyczą wyłączenia od udziału w sprawie członka organu kolegialnego, i nie mogą być – choćby poprzez analogię – odnoszone do organu monokratycznego. Wskazuje na to choćby kolejna uchwała z 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/10, w której NSA uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Co prawda w uchwale tej NSA wypowiedział się wprost jedynie co do bezzasadności stosowania art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a w odniesieniu do osoby piastującej funkcję organu monokratycznego, niemniej jednak pogląd ten można odnieść również do pracownika takiego organu. Za takim rozumieniem omawianej tu instytucji opowiedział się NSA między innymi w wyroku z 3 lutego 2009 r., sygn. II GSK 696/08. Sąd ten zauważył, że cyt. "W sytuacji stosowania art. 127 § 3 k.p.a. decyzję wydaje pracownik związany z organem administracji publicznej węzłami podległości pracowniczej i służbowej, zależny pod wieloma względami od tego samego organu i jego piastuna, któremu podlegał pracownik biorący udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od typowych stanów faktycznych, do których odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest takich, w których pracownik biorący udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji staje się pracownikiem organu odwoławczego wydającego decyzję w toku instancji." Według tego Sądu "traktowanie wyłączenia pracownika organu monokratycznego od ponownego rozpoznawania sprawy jako realizacji gwarancji przysługujących obywatelom w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego stwarza iluzję sytuacji bliskiej kontroli instancyjnej". Stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy przy tym dodać, że skoro w art. 221 o.p. ustawodawca przyznał wymienionym tam organom prawo do dwukrotnego załatwienia sprawy, to bez znaczenia dla oceny bezstronności ich działań jest fakt, czy podejmowane w tym zakresie czynności wykonuje osoba piastująca funkcję organu, czy też upoważniony przez nią pracownik. Wewnętrzna dekoncentracja kompetencji, polegająca na upoważnieniu pracowników aparatu pomocniczego do załatwienia sprawy, jest sprawą z zakresu organizacji pracy organu i jego aparatu pomocniczego. Natomiast w sferze zewnętrznej działanie jakiegokolwiek upoważnionego pracownika organu jest działaniem samego organu. W aspekcie ustrojowym każdy z pracowników aparatu pomocniczego jest podległy służbowo wobec osoby piastującej funkcję organu. Skoro więc w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 221 o.p. sprawa ma być rozpoznawana przez ten sam organ, to w sferze zewnętrznej działania organu bez znaczenia pozostaje to, czy została ona dwukrotnie rozpoznana przez osobę piastującą funkcję organu, czy też przez upoważnionego pracownika. Przyjęcie odmiennego założenia służyłoby wyłącznie stwarzaniu pozorów dewolucji kompetencji, która to dewolucja została wyraźnie wyłączona przepisem art. 221 o.p. Dlatego też zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu, do pracowników organów monokratycznych biorących udział w rozpoznaniu sprawy w trybie art. 221 o.p. nie ma zastosowania przepis art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Wobec tego wszystkie podniesione w tym zakresie zarzuty strony skarżącej należało uznać za bezzasadne. Bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 o.p., co według strony skarżącej miałoby polegać na pomięciu w sentencji zaskarżonej decyzji materialnej podstawy prawnej jej wydania. Otóż zaskarżoną w tej sprawie decyzją organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Podstawą prawną do takiego działania jest przepis art. 233 § 1 pkt 1 o.p., który został przywołany w petitum zaskarżonej decyzji. Choć organ odwoławczy rozpoznaje całą sprawę na nowo, to utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie musi w sentencji decyzji przywoływać wszystkich znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów prawa. Organ należycie ustalił stan faktyczny tej sprawy i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.