II OSK 2907/13

Dnia 3 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R., D.R., K.S., J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 319/13 w sprawie ze skargi K.R., D.R., K.S., J.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.R., D.R., K.S. i J.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy Brzozie określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Wielki Głęboczek z przesyłem kolektorami tłocznymi ścieków do oczyszczalni w Jajkowie i sieci wodociągowej Jajkowo - Wielki Głęboczek". Wnioskiem z 24 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Brzozie. Wskazali, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jako właściciele działek, na których zrealizowano przedsięwzięcie, nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Brzozie z [...] grudnia 2008 r. Organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. Organ wyjaśnił ponadto, że brak udziału w postępowaniu może być ewentualnie przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2012 r. Organ stwierdził, że brak czynnego udziału stron w postępowaniu, jak również zgon A.C. nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy Brzozie. Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy Brzozie została doręczona wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). W ocenie organu, wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wykonalna w dacie wydania i nadal posiada taki przymiot. Oznacza to, że nie można w stosunku do tej decyzji stwierdzić trwałej i faktycznej niewykonalności. Organ wskazał też, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do ewentualnego żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych zmarłego A.C.. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że do doręczenia decyzji stronom postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej zastosowanie miał art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 p.o.ś. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, w szczególności stwierdzając, że brak udziału strony w postępowaniu nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, ale wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, podnoszona przez skarżących okoliczność nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, może stanowić jedynie o naruszeniu przepisów postępowania. Jest to uchybienie usuwalne w ramach wznowienia postępowania. Podnoszona okoliczność nie ma również wpływu na wykonalność decyzji ostatecznej. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, jedyną przesłanką, która mogłaby stanowić o wystąpieniu ewentualnej wady nieważności w niniejszej sprawie, jest okoliczność, że właściciel jednej z działek – A.C. - nie żył w dacie wydania decyzji środowiskowej. Jednak w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji organ działał w trybie obwieszczenia, a więc na podstawie art. 49 k.p.a. Przepis ten nie zwalnia organu administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługuje przymiot strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto brał udział w postępowaniu jako strona. Regulacja ta nie nakłada jednak na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że liczba stron w postępowaniu przekraczała dwadzieścia osób, a zatem organ I instancji prawidłowo zastosował art. 46a ust. 5 p.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ nie doręczał decyzji, a jedynie zawiadamiał o jej wydaniu przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.), to nie można skutecznie zarzucić braku ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, tym bardziej, że okoliczność ta ujawniona została dopiero na etapie postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że następcy prawni zmarłych stron postępowania zostali zawiadomieni o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie przewidzianym art. 46 a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a., podobnie jak pozostałe strony niniejszego postępowania. Organ udostępnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na stronie BIP oraz przez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji środowiskowej wywieszono na tablicy ogłoszeń sołectwa Jajkowo 23 grudnia 2008 r., a zdjęto 14 stycznia 2009 r. W tych samym czasie obwieszczenie dostępne było na tablicy ogłoszeń sołectwa Wielki Głęboczek, jak i urzędu gminy w Brzozie. W ocenie Sądu I instancji, z tych względów nie można mówić o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie i brak uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] listopada 2013 r. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali m.in., że nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, które jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ nie podjął żadnych działań, żeby ustalić krąg osób, których interesu prawnego dotyczyło to postępowanie. Powinna być to jedna z pierwszych czynności organu po wszczęciu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, zaniechania ze strony organu doprowadziły do sytuacji, w której właściciele działek, przez które była prowadzona inwestycja nie byli w ogóle stroną postępowania. Doprowadziło to do rażącego naruszenia przepisów art. 28, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ewentualne błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego i przekonanie określonych podmiotów, że zostały pominięte w tym postępowaniu, może być ocenione jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w tym postępowaniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie na skutek pominięcia niektórych stron postępowania doszło do rażącego naruszenia art. 28, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Na gruncie procedury administracyjnej obowiązuje zasada ogólna trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Od reguły tej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. Należą do nich przede wszystkim nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego takie jak wznowienie postępowania i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a także postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. Jest to swoisty system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (B. Adamiak, Wznowienie postępowania, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, Warszawa 2011, s. 535). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z treści cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że w przypadku, gdy dany podmiot jest przekonany, że był stroną zakończonego postępowania administracyjnego, a pomimo tego, bez swojej winy, nie brał udziału w tym postępowaniu, może wystąpić do właściwego organu, w zakreślonym terminie, z wnioskiem o wznowienie postępowania. Oznacza to, zgodnie ze sformułowaną wyżej zasadą niekonkurencyjności, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Stąd też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że organy rażąco naruszyły art. 28, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu skargi dotyczącego niezastosowania przez organ art. 157 § 2 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku skarżących o wszczęcie postępowania nieważnościowego i nie dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Ponadto, jak już wyżej wskazano, przesłanki powołane przez skarżących nie mogły stanowić podstawy orzekania przez organ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie też stanowisko zaprezentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.