I SA/Wa 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] oraz o przyznaniu całości odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku [...] S.A. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w gminie S., obrębie [...], oznaczona jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha , nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 c ww. ustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką . Wojewoda [...] dla potrzeb niniejszego postępowania zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. L. wykonanie wyceny nieruchomości, będącej przedmiotem przejęcia, która stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat ten został sporządzony w dniu 5 lipca 2011 r., zaś został zaktualizowany w dniu 17 października 2012 r. Autor operatu ustalił, że wyceniana nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych – rzemiosła i handlu (symbol [...]) oraz pod tereny dróg i ulic – drogę ekspresową (symbol [...]). Część nieruchomości objęta jest strefą ochronną oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia o szerokości 15 m od przewodów w obie strony. Położenie wycenianej nieruchomości jest atrakcyjne, jest dobrze skomunikowana z miastami sąsiednimi (L. i S.). Nieruchomość składa się z siedmiu działek inwestycyjnych, tworzących zwarty kompleks, które zostały wydzielone z nieruchomości zabudowanej, użytkowanej w sposób komercyjny. Na nieruchomości znajdują się budowle w postaci ogrodzenia z siatki stalowej, brama stalowa przesuwana manualnie, szlaban elektromechaniczny z urządzeniem sterującym, nawierzchnię z kostki brukowej betonowej na podsypce cementowo - piaskowej, zabezpieczenie gazociągów wysokiego ciśnienia wykonane z płyt drogowych betonowych, 4 studzienki ściekowe, oświetlenie zewnętrzne placu, reklama zewnętrzna. Na nieruchomości znajduje się też trawnik o pow. [...] m2 oraz jedno drzewo - dąb w wieku 50 lat. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określono metodą kosztową a wartość składników roślinnych określono według zasad wyrażonych w art. 135 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne w latach 2010 – 2011 na terenie gminy S. i innych gmin sąsiadujących z L. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę [...] zł., w tym wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł, zaś wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przytoczył treść § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Następnie wskazał, że art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W piśmie z dnia 17 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wykazała, że ceny gruntów nabywanych w celu budowy dróg są wyższe od cen gruntów przeznaczonych na pod tereny usług, rzemiosła i handlu. Mając to wszystko na uwadze organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, w oparciu o § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym. W dalszej części organ odwoławczy odniósł się do zarzutów doboru cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz doboru współczynników korygujących, wskazując, że należą one do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Minister Transportu wskazał również na wady złożonego w trakcie postępowania przez "U." sp. z o.o. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. w dniu 7 listopada 2011 r. Uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż strona nie wskazała, jakich konkretnie czynności nie dokonała. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie wzięcia przez organ wojewódzki takich kosztów jak: koszt inwestora zastępczego, koszty prawne, doradztwa i ekspertyzy oraz opłaty administracyjne, organ odwoławczy uznał go za chybiony. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa własności lub użytkowania wieczystego roszczenie za utracone korzyści i ewentualnie poniesione koszty ma charakter cywilnoprawny. Również za niezasadny uznał zarzut nie uwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości podatku VAT. Skargę na powyższą decyzje złożyła "U." sp. z o.o. w Z. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji ewentualnie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł wraz z podatkiem vat w wysokości [...] zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 2, 78 § 1, 79 § 2, 80, 81, 107 § 3 kpa oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów nie jest w ogóle możliwe orzekanie merytoryczne przez Sąd i ustalanie odszkodowania jak tego domagała się skarżąca spółka. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny zaiskrzonej decyzji skargę należało uznać za uzasadnioną, choć z nie wszystkimi podniesionymi w niej argumentami można się zgodzić. Za zasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 10 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej ogólnej zasady postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, która to sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o zebranym w postępowaniu materiale dowodowym oraz o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Tym samym strony nie miały możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie pisma rzeczoznawcy majątkowego J. L. z dnia 29 listopada 2011 r., w którym to piśmie rzeczoznawca odnosił się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. Jest to tym bardziej istotnie, że podnoszone na całym etapie postępowania administracyjnego oraz zarzuty odwołania odnoszą się właśnie do wysokości ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu ta część postępowania administracyjnego stanowi zasadniczy w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Pozbawienie skarżącej spółki możliwości zapoznania się z tak zasadniczą i istotną częścią materiału dowodowego niewątpliwie miało wypływ na treść zarzutów, a także wniosków formułowanych przez stronę skarżącą. Wskazana wadliwość postępowania organu doprowadziła, w ocenie Sądu, do naruszenia uprawnienia procesowego skarżącej do przedkładania swoich uwag oraz wniosków w toku procesu oraz możliwości merytorycznego odniesienia się do zasadniczych kwestii związanych z przedmiotowym postępowaniem. Naruszenie zatem zagwarantowanej stronie zasady czynnego udziału w postępowaniu należało uznać za kwalifikowaną wadę procesową postępowania. Załatwienie bowiem sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są rozstrzygnięcia (decyzja administracyjna) koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi zwłaszcza w art. 10 § 1 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy postępowanie powinno zostać przeprowadzone z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 10 kpa. W szczególności, organ powinien powiadomić stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniu wniosków dowodowych. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, albowiem byłoby to przedwczesne. Za niezasadna sąd uznał zarzut skarżącego, że niedoliczenie podatku VAT do kwoty ustalonego odszkodowania narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Należy zaakcentować, że podstawą dla ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej u.g.n.). Samo brzmienie "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wskazuje, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a zatem przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości pod uwagę brane są ceny transakcyjne jako efekt wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową (wartość utraconego prawa). Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n. Zgodzić się również należy z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.