IV SA/Wa 582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę IV SA/Wa 582/13 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2013 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Gminy [...] z [...] lipca 2012 r. omawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: jednego wolnostojącego, ośmiu w zabudowie bliźniaczej, z budową drogi dojazdowej z dostępem do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Decyzja SKO została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 20 lipca 2010 roku L. O. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: jednego wolnostojącego, ośmiu w zabudowie bliźniaczej z drogą wewnętrzną na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oraz budowie drogi dojazdowej do ul. [...], na cz. dz. ew. nr [...], , [...], z obr. [...], z dostępem do drogi publicznej ul. [...], poprzez ul. [...] na cz. dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...], przewidzianej na terenie Dzielnicy [...]. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 roku zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2011 roku, Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: jednego wolnostojącego, ośmiu w zabudowie bliźniaczej z drogą wewnętrzną na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz budowie drogi dojazdowej do ul. [...] na cz. dz. ew. nr [...],[...] z obr. [...], z dostępem do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] na cz. dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...], przewidzianej na terenie Dzielnicy [...]. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołanie złożyła L. O. Decyzją z dnia [...] października 2011 roku, sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało w szczególności, że na tle doręczonego przez skarżącą materiału dowodowego (fotografie domów jednorodzinnych) poważne wątpliwości budzi twierdzenie organu I instancji, że brak jest w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Po wtóre, w aktach sprawy nie ma dokumentów wskazujących, kto jest uprawniony do dz. ew. nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem. Ponadto organ I instancji nie ustalił należycie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - we wniosku złożonym w przedmiotowej sprawie inwestor nie określił bowiem ilości wody, energii elektrycznej i gazu, jaka jest potrzebna dla planowanej inwestycji, lecz wyłącznie wskazał źródło tych mediów. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że o tym, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje fakt spełniania przez ów dostęp warunków, określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2012 roku, Zarząd Dzielnicy [...], po rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. decyzji Kolegium, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołanie złożyła L. O. Skarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów: art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 8 kpa i zasady równości obywateli oraz praworządności, art. 10 § 1 kpa, 107 § 3 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ponownie rozpatrując sprawę SKO wydało decyzję z dnia [...] stycznia 2012, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie jest spełniony warunek określony w punkcie 2 ww. przepisu, a mianowicie teren inwestycji nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 14, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Biorąc powyższe pod uwagę SKO wskazało, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie bada się, czy droga, poprzez którą nieruchomość ma być połączona z drogą publiczną, spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych, lecz czy nieruchomość ma jakikolwiek legalny dostęp do drogi publicznej. Jeżeli okaże się, że droga wiodąca do drogi publicznej należy w całości do podmiotów prywatnych, wówczas inwestor winien dołączyć do akt sprawy dokumenty, z których będzie wynikało, że właściciele drogi zezwalają inwestorowi na korzystanie z niej w celach przechodu i przejazdu. SKO zważyło, że w dniu 27 lipca 2012 roku do organu I instancji wpłynęło pismo P. Spółki Akcyjnej (k. 68 akt), w którym Spółka, w odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji dotyczące przedmiotowej inwestycji, przedstawiła swoje stanowisko m .in. odnośnie budowy drogi dojazdowej po części działki P. o nr ew. [...] z obr. [...] z dostępem do ul. [...] i włączenia ul. [...] do ul. [...] bezpośrednio przy przejeździe kolejowym w km 18,538. Z pisma tego wynika w szczególności, że P. nie wyraża zgody na włączenie się ul. [...] bezpośrednio przy ww. przejeździe kolejowym i po terenie kolejowym zamkniętym (dz. nr ew. [...] z obr. [...]). W ocenie Kolegium, zawarte w ww. piśmie stanowisko P. odnośnie braku zgody na korzystanie na cele przejazdu z dz. ew. nr [...], przesądza o braku możliwości połączenia terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną. Nie zmienia tego faktu informacja P. o planowanej (w bliżej nieokreślonej przyszłości) budowie wiaduktu. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie ma zagwarantowanego legalnego dostępu do drogi publicznej. Nie jest zatem spełniony warunek określony w punkcie 2 ww. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. L. O. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - zarzuciła jej: - błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez niezasadne ustalenie, że teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy taki dostęp faktycznie obecnie istnieje przez teren P., a ponadto taka możliwość zgodnie z opinią B. (Inżyniera Ruchu [...]) istnieje poprzez włączenie ul. [...] do ul. [...] w odległości około 100 metrów od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], - oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku jednostki - spółki P., która nie była kompetentna do zajmowana stanowiska w sprawie nieruchomości kolejowych, - naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przez to nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dostępu do drogi publicznej, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych wskazanych w pkt. 1, - naruszenie art. 8 kpa, przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności z powodu rażącej przewlekłości postępowania oraz braku należytego wyjaśnienia sprawy pomimo wielomiesięcznego prowadzenia postępowania oraz nierównego - naruszenie przepisu art. 9 kpa i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 40 kpa, poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału rozpatrywaniu sprawy, w szczególności z powodu wydania zaskarżonej decyzji na podstawie pisma P. S.A z dnia 27 lipca 2012 r., które nigdy nie zostało doręczone stronie skarżącej i o którego istnieniu skarżąca nie miała żadnej wiedzy, - naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, z powodu braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak należytego wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji ustalił, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, - naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ):- pkt. 2 - przez błędne ustalenie, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, choć taki dostęp obecnie istnieje przez teren PKP, a następnie będzie istniał przez włączenie ul. [...] do ul. [...] i następnie [...] lub przez planowany wiadukt. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także - jak w niniejszej sprawie - na przepisach ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Przepisy tej ustawy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. L. O. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: jednego wolnostojącego, ośmiu w zabudowie bliźniaczej z drogą wewnętrzną na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz budowie drogi dojazdowej do ul. [...] na cz. dz. ew. nr [...],[...] z obr. [...], z dostępem do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] na cz. dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...], przewidzianej na terenie Dzielnicy [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trafna jest ocena Kolegium, że w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek, określony w punkcie 2 ww. przepisu, a mianowicie teren inwestycji nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 14, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak zasadnie zauważyło Kolegium, w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumiane jest jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie bada się, czy droga, poprzez którą nieruchomość ma być połączona z drogą publiczną, spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych, lecz czy nieruchomość ma jakikolwiek legalny dostęp do drogi publicznej. Jeżeli okaże się, że droga wiodąca do drogi publicznej należy w całości do podmiotów prywatnych, wówczas inwestor winien dołączyć do akt sprawy dokumenty, z których będzie wynikało, że właściciele drogi zezwalają inwestorowi na korzystanie z niej w celach przechodu i przejazdu. Mimo iż skarżąca dołączyła do akt sprawy skierowane do niej pismo P. Spółki Akcyjnej z dnia 15 listopada 2010 roku, w którym P. wyraziła zgodę na przejście i przejazd przez dz. ew. nr [...] obr. [...] w Dzielnicy [...], to jednak w dniu 27 lipca 2012 roku, do organu I instancji wpłynęło pismo P. (k. 68 akt), w którym Spółka zgody tej odmówiła. Pismo to zostało złożone w odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji, dotyczące przedmiotowej inwestycji, i zawiera stanowisko m .in. odnośnie budowy drogi dojazdowej po części działki P. o nr ew. [...] z obr. [...] z dostępem do ul. [...] i włączenia ul. [...] do ul. [...] bezpośrednio przy przejeździe kolejowym w km 18,538. Z pisma tego wynika w szczególności, że Spółka nie wyraża zgody na włączenie się ul. [...] bezpośrednio przy ww. przejeździe kolejowym i po terenie kolejowym zamkniętym (dz. nr ew. [...] z obr. [...]). Sąd podziela w całości konstatację Kolegium, że zawarte w ww. piśmie stanowisko Spółki odnośnie braku zgody na korzystanie na cele przejazdu z dz. ew. nr [...] przesądza o braku możliwości połączenia terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną. Nie zmienia tej oceny informacja P. o planowanej (w bliżej nieokreślonej przyszłości) budowie wiaduktu. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Nie jest zatem spełniony warunek określony w punkcie 2 ww. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie ma znaczenia zarzut skargi, że o piśmie P. skarżąca nie miała wiedzy. W toku postępowania administracyjnego skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który na bieżąco miał dostęp do akt postępowania i miał możliwość zapoznawania się z nimi. Ponadto o treści pisma dowiedziała się z uzasadnienia decyzji SKO. Brak doręczenia tego pisma stronie nie stanowi uchybienia, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania decyzji z porządku prawnego. W toku postępowania administracyjnego organy dołożyły należytej staranności w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną. Same wykonywały czynności, zmierzające do dokonania wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Nie można więc na etapie skargi do WSA czynić im zarzutu z prawidłowego i rzetelnego działania w celu rozpatrzenia sprawy. Toczące się od 2010 roku postępowanie wymagało przecież aktualizacji danych, od których zależne było prawidłowego rozstrzygnięcie. Skoro danych tych- w zakresie dostępu do drogi – nie aktualizował profesjonalny pełnomocnik skarżącej, uczyniły to organy administracji. Nie budzi wątpliwości orzekającego w sprawie Sądu, że P. w W., [...], obiektów inżynieryjnych budynków i budowli jest najbardziej kompetentny do wyrażenia stanowiska P. w kwestii możliwości przejazdu przez teren kolejowy. Dlatego znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 25 lipca 2012 należy uznać za pochodzące od odpowiedniego podmiotu i stanowiące wiążącą wypowiedź P. na temat (ostatecznie) posiadania przez nieruchomość skarżącej dostępu do drogi publicznej. Odmienne stanowisko skarżącej w tej kwestii nie może zasługiwać na uwagę. W szczególności nie można za trafne uznać twierdzenie skargi, iż zasada uwzględniania interesu obywateli i słusznego interesu społecznego, w sytuacji ciągłego odkładania realizacji budowy wiaduktu drogowego oraz drogi wzdłuż wiaduktu z podłączeniem do ulicy [...] w celu zapewnienia ciągłości komunikacyjnej z ulicą [...], nakazuje uznać za obowiązujące stanowisko P. z dnia 15 lipca 2010 r. Stanowisko to pochodzi bowiem (obecnie) sprzed 3 lat, i nie może eliminować aktualnego stanowiska, wyrażonego w piśmie z 25.07.2012 przez odpowiednią do takich wypowiedzi jednostkę tj. Z. w W., [...],[...]. W tej sytuacji decyzja SKO jest prawidłowa oraz została oparta na należycie wskazanej podstawie prawnej. Trafna jest konstatacja organów, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, więc z uwagi na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., konieczna była odmowa ustalenia warunków zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne i nie mogły wpłynąć na treść wyroku w sprawie. Organy należycie wyjaśniły stan faktyczny w sprawie oraz zebrały wszystkie dostępne dowody, działając także z urzędu. Stanowisko organów zostało wyczerpująco i trafnie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji. Jeżeli zdaniem skarżącej w postępowaniu miała miejsce rażąca przewlekłość, reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik mógł wykorzystać przewidziane prawem środki służące jej eliminacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.