II OSK 80/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/13 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] dokonanie rozbiórki szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., na drodze wewnętrznej od strony ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja powyższa zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu przy budynku ul. [...] w W., na drodze wewnętrznej od strony ul. [...]. W dniu 3 lipca 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo D. J., informujące o samowoli budowlanej na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], polegającej na wybudowaniu szlabanu odgradzającego drogę pożarową od ul. [...] oraz wyznaczeniu 27 miejsc postojowych, z których 8 umiejscowiono bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], około 4-5 metrów od okien lokali mieszkalnych oraz niezgodności szerokości ww. miejsc parkingowych z przepisami techniczno-budowlanymi. W dniu 3 sierpnia 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny parkingu zlokalizowanego na terenie ww. nieruchomości oraz montażu szlabanu automatycznego. Zawiadomieniem z dnia 3 września 2012 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., na drodze wewnętrznej od strony ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] dokonanie rozbiórki przedmiotowego szlabanu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, tj. protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2012 r. oraz pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 25 października 2012 r. wynika, że przedmiotowy szlaban usytuowany jest na terenie drogi wewnętrznej od strony ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność podmiotów prywatnych. Z ww. pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wynika również, iż szlaban nie leży w pasie drogi publicznej oraz że umieszczenie przedmiotowego szlabanu niezgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca Południowego przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXVII/2422/2006 z dnia 22 czerwca 2006 r., dalej: m.p.z.p. Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do ww. planu szlaban umieszczony jest w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem 21 KUD. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowego szlabanu ze względu na jego niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami niezgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Brak jest bowiem w takiej sytuacji możliwości nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, które niezgodność tą by eliminowały. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie szlaban należy traktować jak element ogrodzenia od strony drogi publicznej i w takiej sytuacji na jego zamontowanie wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Brak skutecznego dokonania zgłoszenia uzasadnia konieczność zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w stosunku do robót budowlanych innych, niż określone w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstaw do jej wydania na skutek bezpodstawnego uznania, iż postawienie szlabanu wymaga zgłoszenia. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż zainstalowanie przedmiotowego szlabanu nie podlega regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak podnoszono w skardze, skoro szlaban ten nie stanowi obiektu budowlanego stosownie do definicji tego pojęcia z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to nie było podstaw do zastosowania w stosunku do niego nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił, że zakresem regulacji zawartej w przepisach Prawa budowlanego objęte jest nie tylko wybudowanie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz również prowadzenie samych robót budowlanych, dla których ustawodawca nie przewidział wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji słusznie zastosowały regulację art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której nie mamy do czynienia z wybudowaniem obiektu budowlanego, lecz z robotami budowlanymi, zastosowanie znajdują przywołane wyżej przepisy. Zdaniem Sądu kwestia zakwalifikowania obiektu jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego ma znaczenie w sprawach, w których w zastosowanie znajdują przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wprost używa pojęcia obiektu budowlanego. Przepisy art. 50 – 51 omawianej ustawy w swej treści nie odnoszą się zaś do tego pojęcia. Regulacja art. 50 – 51 Prawa budowlanego obejmuje wykonywanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, mimo że rację ma skarżąca, iż przedmiotowy szlaban nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to kwestia ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia i zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd wskazał, że skarżąca trafnie zwróciła uwagę na sprzeczność w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał bowiem, że z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 25 października 2012 r. wynika, "iż szlaban nie leży w pasie drogi publicznej", zaś w kolejnym zdaniu podnosi: "Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do w/w planu szlaban umieszczony jest w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem 21 KUD". Sąd nie zgodził się jednakże ze stroną skarżącą, jakoby takie naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie powoduje ono bowiem wadliwości poczynionych przez organ ustaleń. Sąd stwierdził, że umieszczenie spornego szlabanu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca Południowego przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXVII/2422/2006 z dnia 22 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 146, poz. 4800 z dnia 28 lipca 2006 r.). Przedmiotowy szlaban znajduje się na działce stanowiącej współwłasność podmiotów prywatnych. Jednakże, jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik do ww. planu szlaban ten umieszczony jest w przewidzianym pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem 21 KUD. Plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu realizacji inwestycji niezwiązanych z realizacją drogi publicznej. Taki zapis zawierają również postanowienia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) Zdaniem Sądu, nie znajduje potwierdzenia także zarzut nieustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej zarówno organ I instancji jak i organ II instancji oparły się wyłącznie na informacji Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], iż umieszczenie szlabanu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez żadnej weryfikacji tej informacji. Sąd wskazał, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego stanowionym przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Organy obu instancji, o ile miałyby wątpliwości, co do prawdziwości treści tego pisma, miały możliwość we własnym zakresie – bez konieczności zwracania się o udzielenie informacji przez Wydział Architektury i Budownictwa, zapoznać się z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, mając na uwadze decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu przedmiotowego szlabanu, należy uznać, iż treść i prawidłowość stanowiska wyrażonego w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] nie budzi wątpliwości. Dokonana przez organ ocena zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu była zatem prawidłowa. Sąd stwierdził również, że bez znaczenia dla prawidłowości zastosowania przepisów art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane pozostaje sposób zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych. Uznanie bowiem (jak uczynił to organ odwoławczy), że przedmiotowe roboty budowane stanowiły część ogrodzenia od strony drogi publicznej uzasadniało twierdzenie, że ogrodzenie takie wymagało dokonanie zgłoszenia. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy ogrodzenie stanowiłoby urządzenie budowlane związane z obiektem – budynkiem wielorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jego legalizacja winna nastąpić w oparciu o art. 50 – 51 omawianego prawa. Przyjęcie natomiast, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością uznania, że zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – w tym wypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę szlabanu przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji ustalenia, iż szlaban nie jest obiektem budowlanym; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że postawienie przedmiotowego szlabanu należy zakwalifikować jako roboty budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, prawidłowo zakwalifikowały sporny szlaban jako ogrodzenie stanowiące urządzenie budowlane związane z obiektem - budynkiem wielorodzinnym - w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W istocie bowiem funkcją tego urządzenia jest odgrodzenie nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie Wspólnoty od ul. [...]. Przedwcześnie natomiast organy, a za nimi Sąd I instancji uznały, że sporna inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Organy nie powołały żadnego zapisu tego planu, który zakazywałby lokalizacji spornego urządzenia na działce nr ew. [...]. W tym zakresie organy oparły się wyłącznie na informacji zawartej w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 25 października 2012 r., z której wynika, że sporna inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Tymczasem to rolą organu prowadzącego postępowanie jest dokonanie oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ustalenia braku tej zgodności, wskazanie konkretnych zapisów planu, z którymi sporna inwestycja koliduje. Organy powołały się jedynie na rysunek planu, nie odnosząc się w ogóle do jego części opisowej. Na podstawie samego rysunku planu w niniejszej sprawie nie sposób zaś stwierdzić niezgodności inwestycji z tym planem. Ponadto, w sprawie jest niesporne, że działka nr ew. [...], na której posadowiono szlaban należy do skarżącej kasacyjnie Wspólnoty. Organy nie wykazały natomiast, że szlaban ten koliduje z pasem drogowym sąsiedniej nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że droga 21 KUD jest drogą planowaną i w związku z tym trzeba mieć na względzie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają uznać, że aktualnie nie jest możliwe zamontowanie szlabanu na drodze wewnętrznej, stanowiącej współwłasność podmiotów prywatnych. Zamontowanie tego typu urządzenia budowlanego w żaden sposób nie uniemożliwia na przyszłość realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnień decyzji organów nie sposób zatem wywieść przesłanek, na podstawie których stwierdzono niezgodność spornej inwestycji z miejscowym planem. Sąd I instancji nie dostrzegł wskazanych uchybień i wadliwie zaakceptował ustalenia organów, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7