II SA/Bk 137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. Sp. z o.o. w Szczecinie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. "B." Spółka z o.o. z siedzibą w Sz., reprezentowana przez pełnomocnika A. L. Sz. - Prezesa Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "P." w S., zwróciła się do Zarządu Dróg i Zieleni w S. o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. N. w S. na terenie działki nr [...] do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. We wniosku jako adres do korespondencji podano: A. L. Sz., Spółdzielcze Biuro Projektów "P.", S., ul. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni w S., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Decyzję tę zaadresowano: "P.", ul. K., S. Decyzję odebrała E. O. w dniu 21 czerwca 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy). W dniu 22 czerwca 2012 r. pełnomocnik Spółki, A. L. Sz. - Prezes Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "P." złożył do Zarządu Dróg i Zieleni w S. ponownie wniosek o wydanie zgody na lokalizację jednego zjazdu dla potrzeb pożarowych z drogi publicznej ul. N. na terenie działki nr [...] do nieruchomości na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w S. Ponownie wskazując adres do korespondencji jak w pierwotnym wniosku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Zastępca Prezydenta, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla potrzeb pożarowych z ul. N. (droga powiatowa nr [...] działka nr geodezyjny [...]) na działkę nr geodezyjny [...] w S. Również i tę decyzję zaadresowano: "P.", ul. K., S. Decyzję odebrała pani S. w dniu 3 września 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Ta decyzja została zaadresowana w następujący sposób: A. L. Sz. – pełnomocnik "B." Sp. z o.o. w Sz., Spółdzielcze Biuro Projektów "P.", ul. K., S. Decyzję tę odebrała E. O. w dniu 10 października 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy). Pismem z dnia 23 października 2012 r. Spółka zwróciła się do Zarządu Dróg i Zieleni w S. o doręczenie pełnomocnikowi Spółki, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., z uwagi na to, iż decyzja ta nie została skutecznie doręczona stronie ani jej pełnomocnikowi. Spółka podniosła, że decyzja została skierowana do Spółdzielczego Biura Projektów "P." w S., czyli osoby prawnej, która nie jest stroną postępowania, ani pełnomocnikiem strony. Przesyłkę z kserokopią tej decyzji zaadresowano w następujący sposób: A. L. Sz., Spółdzielcze Biuro Projektów "P.", ul. K., S. Decyzję tę odebrała E. O. w dniu 26 października 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy). Następnie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika A. G. - radcę prawnego, w dniu 9 listopada 2012 r. złożyła w Zarządzie Dróg i Zieleni w S. odwołanie od tej decyzji. Przyjmując że została ona doręczona pełnomocnikowi w dniu 26 października 2012 r. i od tego dnia należy liczyć termin do złożenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dokonując wstępnej kontroli złożonego odwołania stwierdzono, iż zostało ono złożone z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Wskazano, że z akt sprawy wynika iż decyzja, od której złożono odwołanie doręczona została w dniu 21 czerwca 2012 r. na adres reprezentującego wówczas Spółkę pełnomocnika, wskazany w złożonym do akt pełnomocnictwie tj. na adres Spółdzielczego Biura Projektów "P." S., ul. K. Zatem termin do złożenia odwołania upłynął z dniem 5 lipca 2012 r. (czwartek). Tymczasem niniejsze odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 listopada 2012 r., a nadane zostało na poczcie w dniu 9 listopada 2012 r. (według widniejącej na kopercie pieczęci placówki pocztowej). Zatem odwołanie złożone zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem organu dokonane doręczenie pełnomocnikowi Spółki kserokopii decyzji, nie otworzyło ponownie terminu do wniesienia odwołania dla strony. Organ wywiódł, że z momentem doręczenia decyzji weszła ona do obrotu prawnego i nastąpiło związanie organu tą decyzją. Sytuacja związania organu zachodzi także w przypadku, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2, co wynika z treści art. 110 k.p.a. w którym mówi się o doręczeniu, a nie skutecznym doręczeniu. Nadto organ podniósł, że w niniejszym przypadku, pomimo niewłaściwego oznaczenia w decyzji jej adresata, decyzja ta dotarła do pełnomocnika strony postępowania. Decyzja doręczona został na adres wskazany w pełnomocnictwie z dnia 16 lipca 2010 r. (w aktach sprawy), tj. do Spółdzielczego Biura Projektów "P." S., ul. K. a A. L. Sz. - pełnomocnik Spółki z o.o. "B.", pełni funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "P." (informacja z KRS nr [...] w aktach sprawy). Zdaniem SKO, w niniejszym przypadku, niewłaściwe skierowanie decyzji przez organ I instancji nie może być uznane za wywołujące negatywne skutki dla strony, bowiem w istocie decyzja została doręczona pod właściwy adres wskazany w pełnomocnictwie. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż korespondencję kierowaną "czy to imiennie do A. L. Sz., czy to do Spółdzielczego Biura Projektów "P." odbiera ta sama osoba (pani E. O.) posługując się pieczęcią Spółdzielczego Biura Projektów "P." (zwrotne potwierdzenia odbioru pism i decyzji organu I instancji oraz zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji SKO w S. z dnia [...] października 2012 r. w aktach sprawy). Daje to podstawę do uznania, że decyzja dotarła do pełnomocnika Spółki we wskazanej na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru dacie. Również na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. dotarła do pełnomocnika Spółki w dniu 21 czerwca 2012 r., bowiem już w następnym dniu po doręczeniu decyzji - 22 czerwca 2012 r. podjął on działania polegające na złożeniu nowego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w tym samym miejscu. Postanowienie to do sądu administracyjnego zaskarżyła zainteresowana Spółka i zarzuciła naruszenie: - art. 110 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że związanie organu decyzją należy utożsamiać z wprowadzeniem jej do obrotu prawnego oraz że przepis ten stanowi podstawę do wywołania przez decyzję skutków prawnych w stosunku do strony, mimo doręczenia decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a.; - art. 129 § 2 oraz 109 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja wywołuje skutki prawne w stosunku do strony (w zakresie początku biegu terminu do wniesienia odwołania) również w przypadku gdy decyzja została doręczona podmiotowi innemu niż pełnomocnik strony, jeżeli pełnomocnik faktycznie otrzymał przedmiotową decyzję. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, celem merytorycznego rozpoznania odwołania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że wykładania art. 110 k.p.a. zaprezentowana przez SKO w S. jest w części nieprawidłowa, bowiem przedmiotowy przepis stanowi jedynie podstawę do stwierdzenia związania organu decyzją, nie zaś do uznania, że została ona skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a w szczególności, że wywołuje ona jakiekolwiek skutki prawne w stosunku do strony. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie podstawą do oceny skuteczności wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w stosunku do strony powinny być przepisy art. 109 § 1, w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 129 k.p.a. W danym przypadku strona udzieliła pełnomocnictwa A. L. Sz., który wskazał, że korespondencję należy mu doręczać na adres Spółdzielczego Biura Projektów "P." w S. Skuteczne doręczenie pełnomocnikowi polegałoby na wskazaniu go imiennie jako adresata przesyłki. Decyzja została natomiast doręczona nie pełnomocnikowi lecz Spółdzielczemu Biurowi Projektów "P.", będącemu spółdzielnią, czyli odrębnym od pełnomocnika podmiotem praw i obowiązków w stosunkach administracyjnoprawnych. Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, że w dniu 21 czerwca 2012 r. decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi Spółki, takie doręczenie nastąpiło dopiero w dniu 26 października 2012 r. Termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 k.p.a. biegnie od dnia 26 października 2012 r., co za tym idzie odwołanie wysłane w dniu 9 listopada 2012 r. listem poleconym zostało wniesione z zachowaniem przedmiotowego terminu. Jako pozbawioną znaczenia, skarżąca oceniła okoliczność, że pełnomocnik zapoznał się z treścią decyzji, albowiem skutki materialne i procesowe decyzji są wywoływane przez fakt jej doręczenia za pokwitowaniem, a nie przez fakt zapoznania się przez adresata z jej treścią. Przepisy k.p.a. w sposób wyraźny posługują się tylko terminem "doręczenie", nie przypisują zaś żadnych skutków normatywnych faktowi zapoznania się z treścią pisma. Odpowiadając na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo, odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowej wykładni art. 110 k.p.a., podkreślił, że nawet nieprawidłowe skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, nie powoduje, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Przeciwnie decyzja ta choć wadliwa, wchodzi do obrotu prawnego i istnieje w nim do czasu wyeliminowania jej z porządku prawnego. Decyzja taka wywołuje również skutki prawne, m.in. wiąże organ który ją wydał. W niniejszym przypadku decyzję doręczono w dniu 20 czerwca 2012 r. do Urzędu Miejskiego w S. oraz w dniu 21 czerwca 2012 r. do Spółdzielczego Biura Projektów "P.". Zatem z chwilą doręczenia tej decyzji ww. podmiotom, rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Natomiast, gdyby uznać za zasadne zdanie autora skargi sprowadzające się w zasadzie do przyjęcia, że tylko doręczenie do rąk własnych pełnomocnika może być uznane za skuteczne doręczenie, to niemożliwe było uznanie za skutecznego doręczenia, np. osobie upoważnionej przez pełnomocnika do odbioru przesyłki. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Korespondencję kierowaną do pełnomocnika Spółki "B." – A. L. Sz. odbierała osoba upoważniona do odbioru przesyłek – E. O. ze Spółdzielczego Biura Projektów "P.". Przy takim założeniu, nieskuteczne byłoby również dokonanie doręczenia kserokopii decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. dokonane na prośbę strony w dniu 26 października 2012 r., na którym to doręczeniu strona opiera się twierdząc, że przedmiotowe odwołanie wniosła w terminie. Wbrew twierdzeniu skarżącej, Kolegium nie przypisuje skutków normatywnych faktowi zapoznania się z treścią decyzji przez pełnomocnika. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium wskazało jedynie, że fakt doręczenia spornej decyzji pełnomocnikowi Spółki – A. L. Sz. - potwierdzają, oprócz zwrotnego potwierdzenia odbioru, również inne okoliczności sprawy, w tym podjęte przez niego czynności. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy, mimo iż decyzja niewłaściwie została skierowana, to w istocie doręczona została skutecznie występującemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej Spółki, na adres przez niego wskazany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zgodnie z dyspozycją art. 134 zd. 1 k.p.a. Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego od kiedy powinien być liczony 14 – dniowy termin do wniesienia środka odwoławczego do decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2012 r. Zdaniem organu termin ten powinien być liczony od dnia 21 czerwca 2012 r., czyli od dnia w którym decyzję skierowano do Spółdzielczego Biura Projektów "P." S., ul. K. W ocenie organu pomimo niewłaściwego oznaczenia adresata – pełnomocnika Spółki decyzja ta do niego dotarła, albowiem: - została wysłana pod właściwy adres wskazany w pełnomocnictwie; - pełnomocnik spółki jest prezesem zarządu Spółdzielni na adres której przesłano decyzję; - korespondencję kierowaną pełnomocnika Spółki "czy to imiennie do A. L. Sz., czy to do Spółdzielczego Biura Projektów "P." odbierała ta sama osoba (pani E. O.) posługując się pieczęcią Spółdzielczego Biura Projektów "P.". Nadto zdaniem organu dokonane doręczenie pełnomocnikowi Spółki kserokopii decyzji w dniu 26 października 2012 r. zaadresowane: A. L. Sz., Spółdzielcze Biuro Projektów "P.", ul. K., S., nie otworzyło ponownie terminu do wniesienia odwołania dla strony. W ocenie organu z momentem doręczenia decyzji, nawet z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., weszła ona do obrotu prawnego i nastąpiło związanie organu tą decyzją, zgodnie z art. 100 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od 26 października 2012 r., czyli od dnia skutecznego doręczenie kserokopii decyzji pełnomocnikowi. W dniu 21 czerwca 2012 r. decyzja została doręczona nie pełnomocnikowi lecz Spółdzielni. Prawidłowe doręczenie wymagało imiennego wskazania pełnomocnika jako adresata przesyłki. Z analizy stanowiska organu wynika, że organ sam przyznaje, iż doręczając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nieprawidłowo wskazano adresata, ale poprzez argumentację dotyczącą tego, że nie wywołało to negatywnych skutków dla strony, stoi na stanowisku, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia 21 czerwca 2012 r. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Przepisy te przewidują zasadę oficjalności doręczeń. Organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (treść przepisu art. 39 k.p.a. obowiązująca na datę wydania kwestionowanego postanowienia). Wyjątek dotyczy doręczeń drogą elektroniczną (art. 391 k.p.a.), co nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną administracji wywołującą określone skutki prawne. Nie jest natomiast istotne, czy i kiedy adresat zapoznał się z treścią pisma. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę sam fakt dotarcia pisma do adresata, z tego też względu w art. 39 k.p.a. stanowi się, że doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie, Wyd. C. H. Beck, W-wa 2011, str. 241). Z kolei przepis art. 40 § 2 k.p.a. przewiduje że w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna, to doręczanie pism pełnomocnikowi następuje w trybie doręczania pism osobom fizycznym uregulowanym przepisami art. 42-44 k.p.a. Nie ma zatem w takim przypadku zastosowania przepis art. 45 k.p.a. dotyczący jedynie jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, którym to podmiotom pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Stąd też zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W sprawie niniejszej pełnomocnik Spółki jako adres do korespondencji wskazał adres miejsca swojej pracy Spółdzielcze Biuro Projektów "P.", ul. K., S., przy czym jako adresata wskazał siebie imiennie. W tym miejscu podać należy, że przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji lub dla doręczeń. Żaden przepis k.p.a. nie wskazuje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do korespondencji" lub "dla doręczeń". Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że wskazanie organowi takiego adresu nie jest wiążące dla organów. Tym bardziej w sprawie niniejszej, gdy adres do korespondencji pokrywa się z miejscem pracy pełnomocnika. Przesłanie decyzji na adres Spółdzielni bez imiennego wskazania pełnomocnika czyni to doręczenie wadliwym. Doręczenie z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniu oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie mógł rozpocząć biegu. Bez znaczenia przy tym pozostają wszelkie okoliczności mające świadczyć o tym, że decyzja faktycznie dotarła do pełnomocnika w dniu 21 czerwca 2012 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 26 października 2012 r. a odwołanie nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 listopada 2012 r. zostało złożone w terminie. Kserokopia decyzji została bowiem przesłana na adres Spółdzielni z imiennym wskazaniem pełnomocnika. Co prawda jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy adresata, to powinien on odebrać przesyłkę osobiście (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 września 2010 r., III SA/Wa 246/10, Lex nr 757879). W okolicznościach sprawy niniejszej przesyłkę z kserokopią decyzji odebrała E. O., posługując się pieczęcią Spółdzielczego Biura Projektów "P.". W okolicznościach sprawy niniejszej w ocenie Sądu przyjąć należy, że jest to osoba upoważniona do obierania pisma adresowanych do Spółdzielni w tym także do osoby będącej prezesem tej jednostki. Przy czym imienne wskazanie adresata oznaczało, że korespondencja dotyczy tego adresata a nie Spółdzielni jako jednostki organizacyjnej. Końcowo odnieść się należy do stanowiska organu zgodnie z którym doręczenie pełnomocnikowi Spółki kserokopii decyzji w dniu 26 października 2012 r. nie otworzyło ponownie terminu do wniesienia odwołania dla strony, albowiem z momentem doręczenia decyzji, nawet z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., weszła ona do obrotu prawnego i nastąpiło związanie organu tą decyzją, zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z regulacji tej wynika, że od momentu doręczenia, nawet wadliwego, organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu. Nie wynika z niej, że nie może być otwarty ponownie termin do wniesienia odwołania na skutek prawidłowego doręczenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).