II SA/Po 342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobycie kopalin I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę [...] zł [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012r. (znak [...]) Starosta G. na podstawie art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3, art. 141 ust. 1, art. 142 ust. 1, 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. nr 163, poz. 981) ustalił opłatę dodatkową za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji Starosty G. nr [...] z dnia 21 marca 2011r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "A" działka nr ewid. [...] w m. A, gm. T., wskazując, iż łączna kwota opłaty dodatkowej została ustalona na kwotę 225.150,- zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż warunkiem koncesji było wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym na poziomie 20.000 m3, co stanowi równowartość 34.000 ton. A. M. rozpoczął wydobycie z ww. złoża w II kwartale 2011r. W dniu 31 sierpnia 2011r. złożył organowi koncesyjnemu informację dotyczącą opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę w ilości 38.500 ton. W związku z przekroczeniem limitu wezwano przedsiębiorcę do zaprzestania wydobywania kopaliny do końca 2011r. W dniu 7 października 2011r. organ przeprowadził kontrolę, która wykazała, że wydobycie odbywa się niezgodnie z warunkami koncesji, zobowiązano przedsiębiorcę do przedstawienia operatu ewidencyjnego. Z operatu ewidencyjnego zasobów złoża kruszywa naturalnego "A" z dnia 29 lutego 2012r. wynikało, iż w kopalni "A" wydobyto 122.294 tony kruszywa naturalnego. Zdaniem organu zachowanie ww. podmiotu stanowiło lekceważenie uprawnień i obowiązków, które doprowadziły do skutków niemożliwych do usprawiedliwienia i tolerowania. Organ w konsekwencji uznał, iż postępowania przedsiębiorcy stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, co skutkowało wymierzeniem opłaty dodatkowej. Zakładając roczne wydobycie na poziomie 34.000 ton, organ ustalił opłatę dodatkową dla 88.294 ton kruszywa. Opłatę oblicza się jako pięciokrotność iloczynu ilości kopaliny ponad ustalony limit wydobycia i ceny jednostkowej 0,51 zł za tonę, co dało kwotę 225.150,- zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. zarzucając: - rażące naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. prawo geologiczne i górnicze, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie w oparciu o niewyjaśniony stan sprawy, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji; - sprzeczność istotnych ustaleń organu administracyjnego z treścią zebranego w sprawie materiału przez błędne przyjęcie, że zostały przekroczone limity wydobycia za okres 2011r. w wysokości 88.294 ton kruszywa naturalnego, w oparciu o operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego "A" uprawnionego geologa, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści ww. dokumentu wynika, że stan zasobów geologicznych stanowiących podstawę do wymierzenia opłaty dodatkowej ustalony został na dzień 29 lutego 2012r., co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia faktycznego, ponadnormatywnego wydobycia i nieuwzględnienia przez organ zrealizowanych przez skarżącego limitów wydobywczych na rok 2012; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego; brak oceny przeprowadzonych dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym; - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył skarżącemu należną opłatę eksploatacyjną, zaniechano ustalenia dowodów świadczących o tym, że limity wydobywcze na rok 2012 w rzeczywistości zostały wykorzystane w danym roku przez co błędnie zakwalifikowano je do nadwyżki obejmującej cały rok 2011. W konkluzji A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2012r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty G., wskazując że z protokołu wizji lokalnej z dnia 7 października 2011r. podpisanego przez skarżącego wynika, że eksploatacja złoża została zakończona, a zatem wyliczenia dokonane w operacie ewidencyjnym dotyczą wydobycia, które nastąpiło w 2011r a nie w 2012 roku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. M., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wznosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z [...] 2012r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż poza podniesionymi w skardze zarzutami, Sąd z urzędu stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej Kolegium) naruszyło zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a. W szczególności przyjmuje się, że realizując ww. zasadę organ winien co najmniej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.). Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych, (Komentarz do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. A.a Wróbla, LEX 2013r.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium otrzymało w dniu 12 czerwca 2012r. (k. 11 akt administracyjnych), a w dniu 12 lipca 2012r. wydało postanowienie zawiadamiające o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 października 2012r. z powodu nadmiernej liczby spraw wpływających do Kolegium. Trudno uznać by postanowienie to doręczono A. M.i, bowiem w aktach brak dowodu doręczenia takiej korespondencji. Z akt sprawy nie wynika by Kolegium przeprowadziło jakiekolwiek inne czynności w przedmiotowej sprawie, w szczególności czynności dowodowe. Zatem pierwszą i ostatnią korespondencją przesłaną A. M. było doręczenie jego pełnomocnikowi kończącej postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] 2012r. Niezrealizowane zostało zatem wynikające z prawa do obrony uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Już ta przesłanka jako mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniała w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, iż zasadnymi okazały się zarzuty podniesione w skardze. Otóż organ II instancji opierając się na oświadczeniu przedsiębiorcy zawartemu w protokole wizji lokalnej z 7 października 2011r. uznał, iż po tej dacie nie miało już miejsca wydobycie kruszywa ze złoża "A". Zdaniem Sądu stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne. Z protokołu kontroli z 7 października 2011r. nie wynika, aby złoże "A" zostało wyeksploatowane w całości, a jedynie zawarta jest w tym dokumencie niedookreślona adnotacja, iż "eksploatację już zakończono", co można interpretować między innymi jako zakończenie prac przy eksploatacji złoża, które to prace jednak w każdej chwili mogły zostać wznowione. Na tę okoliczność ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie poczyniły żadnych ustaleń. Zdaniem Sądu skoro przedsiębiorca nie dotrzymał warunków koncesji, to mógł również naruszyć obowiązek niekontynuowania wydobycia jaki nałożony został na niego wezwaniem z dnia 9 września 2011r. i kontynuować wydobycie w 2011r. i w 2012r. Oświadczenie o zakończeniu prac przy wydobyciu mogło zostać złożone wyłącznie na użytek toczącego się postępowania. Okoliczności tych nie można jednak rozstrzygnąć na obecnym etapie postępowania, albowiem organ odwoławczy, mimo zasygnalizowania w odwołaniu faktu kontynuowania wydobycia w 2012r. nie poczynił na tę okoliczność postępowania dowodowego naruszając treść ar. 7, art. 77, art. 80 § 1 k.p.a., które to naruszenia również mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności gdyby ustalono, że w istocie wydobycie w 2012r. miało miejsce. Skoro skarżący twierdzi, że fakt taki miał miejsce, winien posiadać dokumenty potwierdzające sprzedaż bądź inny rozchód wydobytego w 2012r. kruszywa. Mając takie informacje, Kolegium mogło zweryfikować jaką wielkość kruszywa wydobyto w istocie w 2011r, a jaką w 2012r. i wymierzyć opłatę dodatkową za kruszywo wydobyte ponad limit w 2011r. a następnie ocenić z punktu widzenia ewentualnego naruszenia koncesji postępowanie przedsiębiorcy polegające na ewentualnym wydobyciu kruszywa w 2012r., w szczególności w przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia warunków koncesji ocenić czy naruszenie to miało charakter rażący, co również uzasadniałoby wymierzenie stosownej opłaty dodatkowej. Niestety takich rozważań w zaskarżonej decyzji nie poczyniono, a w tym zakresie Sądowi nie wolno zastępować organów administracji publicznej. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż organ II instancji poza powtórzeniem zawartym w protokole kontroli z 7 października 2011r. stwierdzeniem o zakończeniu eksploatacji złoża, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co również stanowi uchybienie proceduralne. Nadto nie realizując opisanego powyżej obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. obowiązku pouczenia o uprawnieniu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwił skarżącemu przedstawienie dowodów na poparcie zawartych w odwołaniu zarzutów, a w szczególności faktur potwierdzających sprzedaż wydobytego w 2012r. kruszywa. Z uwagi na niezgromadzenie przez organ odwoławczy pełnego materiału dowodowego przedwczesnym okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt. 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu jej wykonalności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 6 pkt. 7 w zw. z art. 18 § 1 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Rozpoznając ponownie odwołanie A. M. od decyzji Starosty G. z dnia [...] 2012r. Kolegium winno się zastosować do wskazań przedstawionych powyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.