II SA/Po 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012r. (znak [...] ) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt. 1, 6, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zmianami) odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 5.200,- zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż G. L. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nigdzie nie pracuje, a z dniem 1 lutego 2012r. zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochód w postaci zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł. Organ wskazał, iż G. L. posiada prawo do korzystania z bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Narodowy Fundusz Zdrowia jest płatnikiem niezbędnych świadczeń stomatologicznych, wykaz tych świadczeń refundowanych określają załączniki do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego. Organ podkreślił, iż stworzony wykaz gwarantowanych świadczeń stomatologicznych daje równą szansę każdemu ubezpieczonemu do skorzystania z podstawowego leczenia stomatologicznego. Świadczenia i materiały nieujęte w rozporządzeniu to świadczenia ponadstandardowe, które są udzielane na koszt ubezpieczonego – są indywidualnym wyborem każdego pacjenta., uzależnionym od własnej sytuacji materialnej. Organ wskazał także, iż G. L. w toku postepowania administracyjnego nie współpracowała z organem, nie udokumentowała prognozowanych kosztów leczenia stomatologicznego, nie przedstawiła zaświadczenia o stanie uzębienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L., zarzucając, iż od sześciu lat pozbawiona jest możliwości leczenia stomatologicznego, co spowodowało trwały stan chorobowy, grożący powstaniem zakażenia, nie może jeść i mówić. Wskazała, iż dostarczyła do [...] Ośrodka Pomocy [...] w P. niezbędne dokumenty. Nadto dentyści "nie przyjmują jej i każą płacić", twierdzą, że przy tak zaawansowanej chorobie "cała szczęka rozpada się". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013r. ([...]). utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż w interesie G. L. było poczynienie starań i uzyskanie wymaganej dokumentacji od lekarza stomatologa na temat zakresu i kosztów planowanego leczenia. Jeżeli skarżąca nie mogła uzyskać takiego zaświadczenia w jednym gabinecie powinna się udać do innego. Organ odwoławczy również odwołał się do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skargę Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. L. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała też, że choroba jest wyłącznie płatna a leczenie bardzo drogie. Nie ma możliwości leczenia tej choroby w ramach świadczeń finansowanych przez NFZ – gdyż nie jest to podstawowe leczenie, ale leczenie specjalistyczne – płatne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Art. 39 ust. 1 u.p.s. upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, której zaistnienie ocenia się w okolicznościach konkretnej sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie z art., 15 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2008r. nr 164, poz. 1027) świadczeniobiorcy przysługuje świadczenie gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 24 tej ustawy obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają bezrobotni, niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie tego czy G. L. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Organ przyjął założenie, że skarżąca jest w tym zakresie ubezpieczona, jednak analiza materiału dowodowego nie pozwala na jednoznaczne potwierdzenie tej okoliczności. Wątpliwości w tym zakresie potęgują takie stwierdzenia skarżącej zawarte w odwołaniu i skardze takie jak np. "dentyści nie przyjmują mnie i każą płacić". Jakkolwiek skarżąca rozróżnia świadczenia stomatologiczne gwarantowane przez NFZ o tych ponadstandardowych , to jednak z jej pism procesowych nie wynika w sposób jednoznaczny co było przyczyną odmowy przeprowadzenia u niej leczenia stomatologicznego: a w szczególności: czy to, iż chodziło o ponadstandardowe zabiegi odpłatne również dla osób ubezpieczonych, czy chodziło o sytuację, w której skarżąca nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym i żadne refundowane świadczenia jej nie przysługiwały. Już powyższy brak postępowania dowodowego stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. albowiem na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, iż G. L. nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym, a wykonanie u niej zabiegów gwarantowanych przez NFZ rozwiązałoby jej problemy zdrowotne. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 u.p.s. osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zdaniem Sądu organ odwoławczy niewłaściwie zinterpretował art. 11 § 2 u.p.s. zgodnie z kórym: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Trudno mówić o braku współdziałania G. L. w zakresie dostarczenia dokumentacji lekarskiej niezbędnej zdaniem organu I instancji, (pismo z dnia 24 października 2012r. (k. 33 akt administracyjnych). Z "oceny sytuacji osoby" sporządzonej przez pracownika socjalnego (k. 53 akt administracyjnych I instancji) wynika, iż współpraca z G. L. z wielu powodów jest trudna. Nie można zdaniem Sądu wykluczyć, iż wyżej wymieniona właśnie z uwagi na takie cechy jak roszczeniowa i konfliktowa postawa, nie może uzyskać niezbędnych dokumentów (zaświadczeń) w szczególności dotyczących stanu jej zdrowia i prognozowanych kosztów leczenia stomatologicznego. Niewątpliwie skarżąca zwracała się do gabinetów stomatologicznych i niestety dokumentów tych nie uzyskała, (której to okoliczności organy nie kwestionowały). Tym samym G. L. starała się pozytywnie odpowiedzieć na wezwanie organu i uzyskać niezbędne dokumenty. Sąd zważył, iż brak pomocy ze strony organów G. L. w uzyskaniu ww. dokumentacji narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej. W szczególności z art. art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust.1 i 2 tej ustawy wskazują, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Nadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Już z ww. przepisów wynika, iż jedną z form pomocy społecznej w przypadku osób, z którymi współpraca jest trudna, może być skontaktowanie takiej osoby z właściwym gabinetem stomatologicznym realizującym świadczenia gwarantowane przez NFZ, w celu wystawienia jednoznacznego zaświadczenia o stanie zdrowia pacjentki oraz wykazania: - czy wykonanie u ww. standardowych zabiegów refundowanych przez NFZ będzie wystarczające do wyleczenia pacjentki; - jaki wpływ na stan zdrowia skarżącej będzie miało niewykonanie odpłatnych (nierefundowanych) świadczeń stomatologicznych, o ile konieczność ich wykonania w tym przypadku istnieje; - jaki będzie koszt ewentualnych niezbędnych zabiegów odpłatnych (nierefundowanych). Pomocy w uzyskaniu takiego zaświadczenia mógłby skarżącej udzielić pracownik socjalny na podstawie art. 119 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym: do zadań pracownika socjalnego należy w szczególności: (...) 3) udzielanie informacji, wskazówek i pomocy w zakresie rozwiązywania spraw życiowych osobom, które dzięki tej pomocy będą zdolne samodzielnie rozwiązywać problemy będące przyczyną trudnej sytuacji życiowej; skuteczne posługiwanie się przepisami prawa w realizacji tych zadań; 4) pomoc w uzyskaniu dla osób będących w trudnej sytuacji życiowej poradnictwa dotyczącego możliwości rozwiązywania problemów i udzielania pomocy przez właściwe instytucje państwowe, samorządowe i organizacje pozarządowe oraz wspieranie w uzyskiwaniu pomocy. Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z art. 100 ust. 1 w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. To iż skarżąca zastosowała się do wezwania organu i zwróciła się do gabinetów stomatologicznych o wydanie stosownych zaświadczeń, (choć ich nie uzyskała) wyklucza możliwość przypisania "braku współdziałania" o jakim mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Ziściły się natomiast przesłanki do udzielenia pomocy skarżącej przez organ, poprzez umówienie G. L. w konkretnym gabinecie stomatologicznym, o czym była mowa powyżej. W tym miejscu należy przesądzić, iż art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w zakresie w jakim umożliwia przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia, nie uniemożliwia przyznania takiego świadczenia na opłacenie leczenia stomatologicznego wykraczającego poza świadczenia gwarantowane, finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Warunkiem przyznania takie świadczenia jest ustalenie, że takie ponadstandardowe leczenie jest dla danego pacjenta (wnioskodawcy) niezbędne, z uwagi na stan jego zdrowia. Oczywistym jest, iż wskazane powyżej przepisy przewidują, iż są pewne świadczenia stomatologiczne są gwarantowane przez NFZ i dla pacjenta objętego ubezpieczeniem zdrowotnym bezpłatne. Za pozostałe świadczenia pacjent jest zmuszony płacić. Mogą zdarzyć się jednak sytuacje, iż pacjent z uwagi np. na ubóstwo, nie będzie w stanie świadczeń tych opłacić. Treść art. 39 ust. 1 u.p.s. zdaniem Sądu nie uniemożliwia przyznania zasiłku celowego na opłacenie takiego leczenia, o ile spełniona będzie przesłanka wynikającego z tego przepisu: świadczenie takie musi mieć cechy niezbędnej potrzeby bytowej. Chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W wyroku z dnia 28 maja 1999 r. (I SA 141/99, LEX, nr 47400), Naczelny sąd Administracyjny uznał, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie kosztów leczenia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, jeżeli leczenie takie stanowi niezbędną potrzebę życiową ubiegającej się o pomoc osoby. W każdej sytuacji okoliczność ta winna być zbadana i rozstrzygnięta przez organ, w oparciu o zaświadczenie lekarskie opisane powyżej. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ramach realizacji powyższego obowiązku organy administracji publicznej są obowiązane przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzja nie spełnia powyższego standardu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, iż naruszenia przez organ przepisów proceduralnych niewątpliwie miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Zważywszy na okoliczność, iż trudny do przewidzenia jest zakres czynności dowodowych, jakie w sprawie trzeba będzie wykonać, Sąd zdecydował się wyłącznie na uchylenie zaskarżonej decyzji, pozostawiając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzi możliwość wydania decyzji merytorycznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. czy też niezbędne będzie wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien rzetelnie zebrać materiał dowodowy, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Ustaliwszy wszystkie istotne, a wskazane powyżej okoliczności organ powinien określić: - czy skarżąca objęta jest ubezpieczeniem zdrowotnym, a jeśli nie rozważyć możliwość zastosowania art. 39 ust. 3 u.p.s.; - czy skarżąca wymaga zastosowania wobec niej świadczeń stomatologicznych odpłatnych (niegwarantowanych przez NFZ), a jeżeli tak, to ustalić, czy świadczenia te stanowią niezbędne potrzeby życiowe. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.