II SAB/Kr 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej; I. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie do wydania w okresie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 29 stycznia 2013 r. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące kwot przyznanych nagród wicedyrektorom oraz naczelnikom urzędów w okresie 2007 – 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie [....] wystosowało wniosek do Dyrektora Izby Skarbowej w K. w formie elektronicznej o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: kwot przyznanych nagród wicedyrektorom oraz naczelnikom urzędów w okresie 2007-2012. Wnosimy o wskazanie kwot w rozbiciu na poszczególne lata dla każdego z naczelników i wicedyrektorów, najlepiej w układzie "rok-naczelnik-kwota", Kwot nagród przypadających na wydziały i in. komórki wchodzące w skład Izby w okresie 2007-2012 w rozbiciu na poszczególne lata dla każdej z komórek i z podaniem liczby pracowników, w układzie "rok-komórka-liczba pracowników-kwota". W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wyjaśnił wnioskodawcy, że żądane przez nią informacje dotyczące kwot nagród przyznanych wicedyrektorom Izby Skarbowej oraz naczelnikom urzędów skarbowych nie stanowią informacji publicznej, lecz są informacjami o charakterze osobistym. Z tego względu nie podlegają udostępnieniu podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast pismem z dnia 12 lutego 2013 r., nr [....] wnioskodawca został poinformowany w trybie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacja dotycząca kwot nagród przyznanych poszczególnym komórkom Izby Skarbowej, której dotyczył punkt 2 wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r., zostanie udzielona w terminie do dnia 28 marca 2013 r. W związku z nieudzieleniem informacji w powyższym zakresie strona Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K. w zakresie rozpatrzenia tej części wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r. W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności jej art. 61 oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że żądanie udzielenia informacji dotyczącej kwot nagród nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko o braku możliwości uznania informacji dotyczących fakultatywnych nagród przyznawanych wicedyrektorom i naczelnikom urzędów skarbowych jako informacji publicznej. Wskazano, że takie informacje stanowią część dóbr osobistych, których ochrona jest uregulowana w Kodeksie cywilnym i jako dobra osobiste nie podlegają udostępnieniu. Podniesiono, że skoro wynagrodzenia urzędników korpusu służby cywilnej nie są jawne, to tym samym składniki wynagrodzeń nie mogą być ujawniane. Wskazano także na regulacje ustawy o finansach publicznych, która nakazuje ujawnianie planów finansowych publicznych jednostek budżetowych i takie plany finansowe izb skarbowych są jawne. W tych planach zamieszczono informacje o tym, jakie kwoty są przeznaczane na wynagrodzenia i inne składniki wynagrodzeń. Tym samym skarżące Stowarzyszenie powinno mieć informacje o przyznawanych co roku puli środków na wynagrodzenia. Wysokości nagród, przyznawane fakultatywnie przez przełożonych za zaangażowanie w wykonywanie obowiązków nie stanowią wykonywania czynności z zakresu administracji publicznej, ani też nie można ich zaliczyć do pojęcia gospodarowania mieniem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy w tej sprawie zachodzi bezczynność w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, opub. w LEX nr 236545). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. dookreślił poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlegają takie informacje, które w szczególności dotyczą władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie: a) ich organizacji, b) przedmiocie działalności i kompetencjach, c) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, d) zasad funkcjonowania tych podmiotów, w tym m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych sprawy, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania. W ocenie Sądu informacje dotyczące wynagrodzenia urzędnika publicznego należy zakwalifikować jako obejmujące działanie władzy wykonawczej do kategorii informacji publicznej. Wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy, wbrew stanowisku Dyrektora Izby Skarbowej, danych osobistych pracowników Izby Skarbowej i urzędów skarbowych, obejmował pytanie (dwa pytania) o dysponowanie publicznymi środkami w zakresie obejmującym składniki wynagrodzenia osób zajmujących stanowiska urzędnicze w administracji rządowej. Informacje dotyczące tak kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, wypłacane są z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Jako informacja publiczna podlega, na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu. Analogicznie kwoty wypłacane za np. zawarte umowy cywilnoprawne pomiędzy urzędami administracji publicznej a przedsiębiorcami nie są wyłączone z pojęcia informacji publicznej. Tym samym wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 28 stycznia 2013 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej, takie udostępnienie winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). W ocenie Sądu podnoszone przez Dyrektora Izby Skarbowej argumenty o zaliczaniu wnioskowanej informacji do kategorii dóbr osobistych lub prawa do prywatności, nie uzasadniają bezczynności organu, ale mogą stanowić ewentualną podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Warunkiem prawidłowego wydania takiej decyzji byłoby jednak wykazanie, że informacje o składnikach wynagrodzenia wypłacanego urzędnikom administracji rządowej, mimo że są zaliczane do miana informacji publicznej, to jednak ich upublicznienie jest wyłączone w związku z ochroną wynikającą z prawa do prywatności. Ponieważ w tej sprawie takiej decyzji nie wydano, tym samym Sąd nie może czynić dalej idących rozważań co do legalności tak, hipotetycznie zakładając, wydanej decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, stanowisko zawarty w tym wyroku znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2021/12, opub. w CBOSA, art. 5 u.d.i.p. zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy - jak stanowi ust. 2 art. 5 u.d.i.p. - informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub nawet mających związek z pełnieniem tych funkcji. Tym samym skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie chodzi w tym zakresie o informacje dotyczące życia prywatnego takich osób, lecz o takie dane, które dotyczą osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być otwarty, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Taką publiczną działalnością będzie podejmowanie czynności w urzędach administracji publicznej. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą - w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. nie narusza granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), ponieważ koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, opubl. OTK-A 2006 r., nr 3, poz. 30). To stanowisko w pełni aprobuje Sąd w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 29 stycznia 2013 r. dotyczący udzielenia informacji o wysokości nagród przyznanych za okres 2007-2012 wicedyrektorom i naczelnikom urzędów skarbowych. Informacja dotycząca kwot nagród przyznanych na poszczególne komórki organizacyjne, została skarżącemu Stowarzyszeniu udostępniona i to znajduje potwierdzenie w przedstawionych na rozprawie dowodach. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia – w terminie 14 dni - wniosku Stowarzyszenia z dnia 29 stycznia 2013 r. w zakresie zawartego w tym wniosku pytania nr 1. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy. Nie można zaś w tym trybie karać organu za odmienną wykładnię prawa. Wobec tego uznać należało, że zachowanie Dyrektora Izby Skarbowej nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a samą skargę wraz z aktami sprawy przekazano sprawnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.