IV SA/Wr 190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] 2013r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 71 ust. 1 i 2, art.72,art.73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012 r., Nr [...], orzekającej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010r. Nr [...] o uznaniu strony z dniem 18 lutego 2010r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 26 lutego 2010r. do dnia 25 sierpnia 2010r. w kwocie 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art.72 ust.1 ustawy utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją administracyjną Prezydenta Miasta W. z dnia z dnia [...] 2012r., Nr [...], orzeczono o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010r., Nr [...], o uznaniu strony z dniem 18 lutego 2010r. za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 26 lutego 2010r. do dnia 25 sierpnia 2010r. w kwocie 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art.72 ust.1 ustawy. Od decyzji tej zainteresowana złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie, bowiem narusza ona prawo. Odmowa zmiany decyzji poświadczającej nieprawdę z dnia [...] 2010r. przez Powiatowy Urząd Pracy we W. zmusza ją do łamania prawa, na co się nie godzi. Domaga się więc unieważnienia poświadczającej nieprawdę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010r., Nr [...], i wydania zgodnie z prawem decyzji poświadczającej stan faktyczny lub anulowania prawomocnej decyzji z dnia [...] 2012r. Nr [...]. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że E. P. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...] 2010r. Decyzją z dnia [...] 2010r., nr [...], przyznano stronie status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 lutego 2010r. do dnia 25 sierpnia 2010r. w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku określonej w art.72 ust.1 ww. ustawy. Zasiłek ten przysługiwał zainteresowanej po okresie zatrudnienia w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "Ośrodek Medycyny Z.-V." sp. z o.o. we W. W dniu 2 kwietnia 2012r. strona złożyła w urzędzie pracy oświadczenie informujące, iż w 2010r. otrzymała trzymiesięczne odszkodowanie za nieuzasadnione wypowiedzenie umowy o pracę, dołączyła również wyrok Sądu Rejonowego dla W. – Ś., Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2010r., sygn. akt [...], zasądzający odszkodowanie za nieuzasadnione wypowiedzenie umowy o pracę w wysokości 6 378,00zł. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji pismem z dnia 2 kwietnia 2012r. zwrócił się do pracodawcy tj. do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Ośrodek Medyczny Z.-V." sp. z o.o. we W. celem ustalenia ilu miesięcznych wynagrodzeń dotyczyła kwota w wysokości 6.378.00zł brutto, przyznana stronie tytułem odszkodowania. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012r. ww. pracodawca poinformował urząd pracy, iż wymieniona kwota stanowiła trzymiesięczne wynagrodzenie brutto. Skoro rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stroną, a byłym pracodawcą zostało zakończone wyrokiem Sądu, w wyniku którego zainteresowana otrzymała odszkodowanie, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od dnia 26 lutego 2010r. do 30 kwietnia 2010r. w kwocie 1505,70 zł. jako świadczenia nienależnego. Od powyższej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie do Wojewody D. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga ta wraz z odpowiedzią i całością akt sprawy została przekazana do Sądu w dniu 24 września 2012r. W dniu 7 sierpnia 2012r. zainteresowana złożyła wniosek w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010r., Nr [...] w ten sposób, aby prawo do zasiłku przyznano jej na okres od 1 maja 2010r. do 25 sierpnia 2010r. Dodała, że zmieniona decyzja potrzebna jej jest do przedłożenia w Urzędzie Skarbowym o zwrot nadpłaconego podatku, w ZUS i do nowego pracodawcy dla zachowania uprawnień pracowniczych. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012r., Nr [...], orzeczono o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010r. o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 18 lutego 2010r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 26 lutego 2010r. do dnia 25 sierpnia 2010r. Od decyzji tej zainteresowana wniosła odwołanie do Wojewody D. W związku z tym, że rozstrzygnięcie powyższej sprawy jest ściśle związane z rozpatrzeniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ II instancji uznał za zasadne zawiesić postępowanie odwoławcze w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010r. do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. Nr [...], Minister Polityki Społecznej uchylił postanowienie Wojewody D. z dnia [...] 2012r. Nr [...] uznając, że musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a w przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne. W związku z powyższym organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania strony postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z akt sprawy decyzja administracyjna Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010r. Nr [...] o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 18 lutego 2010r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 26 lutego 2010r. do dnia 25 sierpnia 2010r. została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W dniu rejestracji tj. 18 lutego 2010r. zainteresowana spełniała warunki do przyznania jej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku w kwocie 100% podstawowej wysokości zasiłku określonego w art.72 ust. 1 ustawy. Zgodnie więc z art.71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy stronie został przyznany zasiłek dla bezrobotnych po 7 dniach od zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. na okres nieprzekraczający 6 miesięcy. Dopiero okoliczności, które nastąpiły po wydaniu ww. decyzji, tj. wyrok Sądu Rejonowego dla W. – Ś. (sygn.akt [...] z dnia [...] 2010r. nakazujący byłemu pracodawcy tj. NZOZ Ośrodek Medyczny Z.-V. Sp. z o.o. we W. wypłatę odszkodowania za nieuzasadnione wypowiedzenie o pracę w wysokości 6.378 zł. brutto, wpłynęły na wydanie kolejnej decyzji orzekającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Z załączonych akt sprawy wynika, że o treści art.76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zainteresowana była informowana już 23 lutego 2010r. przez urząd pracy, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Decyzja administracyjna Prezydenta Miasta W. z dnia 17 marca 2010r. Nr [...] jest decyzją prawidłową, nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, które uzasadniałyby wznowienie postępowania albo stwierdzenie jej nieważności. Również uchylenie lub zmiana ostatecznej (prawidłowej) decyzji administracyjnej w trybie art.155 k.p.a. możliwa jest tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynika, iż ma on charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca użył słów, iż "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być (...) uchylona lub zmieniona...". Powyższe oznacza, że do organu rozstrzygającego należy nie tylko ocena tego, czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony, przemawiające za uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, ale też poddana została uznaniu organu ocena zasadności uwzględnienia istniejących racji społecznych lub słusznego interesu strony. Decydując o tym, czy w danej sprawie, w ustalonym stanie prawnym, istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, skłaniające organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, organ może brać pod uwagę takie czynniki jak wykładnia prawa, ustalenia co do stanu faktycznego po wydaniu decyzji ostatecznej, bądź zmiany w orzecznictwie w danym zakresie. W rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości uchylenia lub zmiany wnioskowanej przez stronę decyzji w trybie art.155 kpa. Decyzja z dnia [...] 2010r. jest bowiem decyzją prawidłową, wydaną na podstawie obowiązujących przepisów, które ustawodawca określił w sposób sztywny i bezwarunkowy. Ponadto jak słusznie podał w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji, strona nie wykazała zaistnienia obligatoryjnych przesłanek "interesu społecznego" ani "słusznego interesu strony", bowiem nie jest w interesie społecznym zmiana przedmiotowej decyzji, która dotyczy indywidualnej sprawy. Argument zainteresowanej (podany we wniosku), iż zmieniona decyzja jest niezbędna do przedłożenia w Urzędzie Skarbowym, w ZUS oraz u nowego pracodawcy nie może zostać uwzględniony, gdyż przedłożenie ewentualnie zmienionego dokumentu przez stronę przed innymi organami również nie może stanowić i uzasadniać słusznego interesu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. P. zakwestionowała prawidłowość zaskarżonej decyzji, przytaczając taką samą argumentację jak w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78.924). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Stosownie nadto do art. 9 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego III SA 729/84 z dnia 7 grudnia 1984 r. - ONSA 1984 nr 2 poz. 117). W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. zwróciła się z prośbą o zmianę decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2010 r., nr [...], która, jak podała, w związku z wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012 r., nr [...] orzekającej o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 26 lutego 2010 r. do 30 kwietnia 2010 r. w wysokości 1505,70 zł. stała się dokumentem nieważnym z mocy prawa, ponieważ poświadcza nieprawdę i zgodnie z art. 273 k.k. nie ma prawa jej używać. Tak sformułowany wniosek skarżąca powtórzyła w postępowaniu odwoławczym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W związku z powyższym należy zauważyć, że w swoim wniosku skarżąca nie wskazała precyzyjnie, w jakim trybie żąda wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w sprawie. Użycie w podaniu (wniosku) zwrotu, że wnosi "o zmianę decyzji" mogłoby wskazywać na intencję zastosowania trybu wskazanego w art. 155 k.p.a. Jednakże organ całkowicie pominął okoliczność, że w treści pisma z dnia 7 sierpnia 2012r. skarżąca podniosła zarzut, że kwestionowana decyzja jest dokumentem nieważnym z mocy prawa, gdyż poświadcza nieprawdę i w świetle art. 273 k.k. nie ma prawa jej używać. Już te sformułowania mogłyby wskazywać na podniesienie przez skarżącą przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przesłanki nieważnościowej (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). W odwołaniu i w skardze skarżąca domagała się natomiast "unieważnienia poświadczającej nieprawdę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r." Wprawdzie w decyzjach obu instancji zawarto stwierdzenie, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, które uzasadniałyby wznowienie postępowania lub stwierdzenie jej nieważności, jednak w związku z tym, że w tej sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające poparte stosowną motywacją, konstatacja ta nie posiada znaczenia prawnego. Przy tym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o uprawnieniach (obowiązkach) strony w uzasadnieniu decyzji. Organ musi się wypowiedzieć w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony (po ustaleniu jego treści) w rozstrzygnięciu decyzji. W przypadku gdy pismo strony w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, nie wskazuje precyzyjnie, w jakim trybie strona żąda wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w sprawie, organ administracji państwowej obowiązany jest - stosownie do dyspozycji zawartej w art. 235 § 1 k.p.a. - zwrócić się do strony z zapytaniem, czy jej wniosek jest żądaniem wznowienia postępowania w sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenie decyzji w trybie art 155 k.p.a. Oznacza to zatem, iż decyzja wydana w sprawie przez organ administracji państwowej z zastosowaniem jednego z ww. trybów postępowania lecz bez uprzedniego dokładnego wyjaśniania przez stronę prawnego charakteru jej wniosku, narusza prawo. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.