I SA/Wa 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz M.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...], sprostowana postanowieniem z [...] marca 1994 r. nr [...], stwierdzająca uwłaszczenie [...] w W., nieruchomością położoną w m. K., stanowiącą Zespół [...] w K., oznaczony numerem ewidencyjnym działek szczegółowo opisanych w decyzji, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w części dotyczącej wskazanych we wniosku działek, w dniu [...].07.2012 r., wystąpił M.S.. Organ nadzoru stwierdził, że uwłaszczenie z mocy wskazanych w decyzji przepisów odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5.12.1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz banku Gospodarki Żywnościowej posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5.12.1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz w prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Uwłaszczona nieruchomość wchodziła w skład posiadłości [...] objętej [...] stanowiącej własność L.S., która została przejęta na cele reformy rolnej z mocy dekretu PWKN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. L.S. zmarł w dniu [...].09.1944 r., a spadek po nim nabył M.S., co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...].11.1974 r. sygn. akt [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...].05.2012 r. nr [...] Wojewoda [...] potwierdził, iż część nieruchomości stanowiącej zespół [...] w K., oznaczona obecnie jako działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ...], [...], [...] i [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2. ust. 1 lit. e dekretu PWKN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym odpadła podstawa wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela ww. nieruchomości w księdze wieczystej. W związku z powyższym, wobec nieprzysługiwania Skarbowi Państwa w dniu 5.12.1990 r. prawa własności do ww. nieruchomości organ stwierdził, iż nie została spełniona ustawowa przesłanka uwłaszczenia F. [...] w W. przedmiotową nieruchomością. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.1994 r., wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29.09.1990 r. obligującym organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie jednak z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 1992/12/211), stwierdzono, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Decyzja wywołała wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani tez przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym A. [...] S.A. z siedzibą w W.. Jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego A. [...] S.A. z siedzibą w W. powstała z przekształcenia F. w P. z siedzibą w W. w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, na podstawie aktu przekształcenia z dnia [...].12.1990 r. Również obecnie A. [...] S.A. z siedziba w W. stanowi jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Z aktu notarialnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków i urządzeń z dnia [...].12.1997 r. Rep A nr [...] wynika, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i związane z nim prawo własności znajdujących się na nich budynków i urządzeń pozostało do dyspozycji Skarbu Państwa po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym F. [...] w W., co jest zgodne ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, który w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 14.03.1995 r. sygn. akt III CZP 165/94 stwierdził, iż przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu prawo użytkowania wieczystego nie wygasa w razie przekształcenia tego przedsiębiorstwa w spółkę lub jego likwidacji w celach określonych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Następnie prawo użytkowania wieczystego i związane z nim prawo własności budynków i urządzeń zostało wniesione przez Ministra Skarbu Państwa ww. aktem notarialnym z dnia [...].12.1997 r., aportem do A. [...] S.A. z siedzibą w W. na pokrycie objętych przez Skarb Państwa akcji imiennych serii [...] w podwyższonym kapitale akcyjnym spółki. Organ nie podziela stanowiska jakoby nieodwracalne skutki prawne należało łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, a nie również z dalszymi zdarzeniami prawnymi. W ocenie organu pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w treści art. 156 § 2 k.p.a., a za jego niezasadnością przemawia uchwała Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15.02.2011 r. sygn. akt III CZP 90/10 (opubl. Biuletyn Sądu Najwyższego 2011/2, OSNC 2011/7-8 poz. 76, Palestra 2011/3-4 str. 170). W świetle powyższego organ stwierdził, iż przeniesienie prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności budynków i urządzeń na Spółkę, w drodze aportu, stanowi dla organu nadzoru nieodwracalny, w zakresie przysługujących mu kompetencji, skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej. Jego cofnięcie wykracza bowiem poza prawne ramy działania organu nadzoru, który działa w granicach art. 156 k.p.a. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M.S. zarzucił: 1) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. 247 k.c. poprzez błędne uznanie, iż doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w postaci przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot, podczas gdy w związku ze zlikwidowaniem przedsiębiorstwa F. [...] w W., przysługujące temu przedsiębiorstwu prawo użytkowania wieczystego wygasło wskutek konfuzji, wobec czego nie mogło (jako prawo nieistniejące) zostać skutecznie wniesione aportem do A. [...] S.A.; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ukswih w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, iż z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. znak ([...]) w zaskarżonej części, podczas gdy instytucja "rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych" nie miała w ogóle w niniejszej sprawie zastosowania; 3) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że same przekształcenia własnościowe uwłaszczonego przedsiębiorstwa wywołały nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy jest to stanowisko stojące w sprzeczności z orzecznictwem; 4) naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że to decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy należy odróżnić skutki samej decyzji uwłaszczeniowej od skutków wywołanych późniejszymi zdarzeniami albowiem rozpatrując – w ramach postępowania nadzorczego – ewentualną nieodwracalność skutków prawnych decyzji, należy brać pod uwagę nieodwracalność skutków decyzji dotkniętej nieważnością (decyzji uwłaszczeniowej), a nie nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, tj. skutków które zaistniały z uwagi na późniejsze zdarzenia; 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy nieodwracalne skutki należy oceniać na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności (a więc w niniejszej sprawie – na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej, tj. na dzień [...] lutego 1994 r.), a nie na datę wydania decyzji nieważnościowej – a to ze względu na fakt, że do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji można zaliczyć wyłącznie bezpośrednie, a nie pośrednie skutki prawne tej decyzji; 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną, tj. zbyt wąską i literalną wykładnię pojęcia "nieodwracalności skutków prawnych", sprzeczną ze stanowiskiem judykatury oraz doktryny przez co prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności; 7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż uwagi na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego w drodze aktu notarialnego (czynności cywilnoprawnej) organ administracji nie może cofnąć skutków tej czynności, albowiem wykracza to poza prawne ramy działania organu, podczas gdy organ administracji w takiej sytuacji, powinien – mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności i zasadę państwa demokratycznego i praworządnego – podjąć działania mające na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę, iż użytkownikiem wieczystym jest spółka, w której Skarb Państwa jest jedynym udziałowcem; 8) naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. (znak [...]), mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] października 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją organ nadzoru stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...].02.1994 r., którą uwłaszczono F. [...] w W. nieruchomością stanowiącą Zespół [...] w K., w części działek wymienionych w tej decyzji, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Rozważając podniesione w skardze zarzuty co do tej decyzji przede wszystkim należy się odnieść do samej istoty stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Pomocne tu będzie odwołanie się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC APiUS z 1992 r. nr 12, poz. 211). Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, określone w art. 156 § 2 k.p.a., nie może być rozumiany i stosowany w ten sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywoła kwestionowana decyzja. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, że kontrolowana przez niego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...].02.1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru uznał więc, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a zatem stwierdził wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego niezasadnie skarżący zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ uznał, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie negatywnej przesłanki, określonej w art. 156 § 2 k.p.a., jaką jest wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Tym nieodwracalnym skutkiem prawnym, dla organu nadzoru, jest przeniesienie przez Ministra Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i związanego z nim prawa własności budynków i urządzeń, aktem notarialnym, aportem, do A. [...] S.A. z siedzibą w W.. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (powoływana już uchwała Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, uchwała NSA z 16.12.1996 r. sygn. akt OPS 7/96, uchwała NSA z 9.11.1998 r. sygn. akt OPK 4/98, uchwała NSA z 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99) należy przyjąć, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracyjny nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że czynność prawna wniesienia aportem prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności budynków i urządzeń do A. [...] S.A., dokonana w formie aktu notarialnego stanowi nieodwracalny skutek, gdyż organ nie jest władny, w ramach własnych kompetencji, w postępowaniu administracyjnym, cofnąć skutku prawnego czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego. Do tego wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. Dlatego niezasadnie skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. (zarzut sformułowany w pkt 7 skargi). Skarżący bowiem uważa, że organ administracyjny powinien podjąć działania mające na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, sporządzonej w formie aktu notarialnego. Należy zważyć, że "podjęcie działań" w celu rozwiązania umowy nie jest rozwiązaniem umowy i tego organ nie jest władny uczynić w ramach własnych kompetencji. Rozważenia wymaga także czy czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...].12.1997 r. Rep [...] stanowi nieodwracalny skutek prawny kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej. Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieodwracalne skutki prawne nie należy łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, ale również z dalszymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania kontrolowanej decyzji, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna chodź obciążona wadami, pozostaje w obrocie prawnym. Również z uzasadnienia powołanej uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako bezpośrednie następstwo wydania tej decyzji podnoszone jest w licznych wyrokach NSA (np. wyrok z 3.09.2010 r. I OSK 923/10 – Lex nr 602653, wyrok z 19.10.2010 r. sygn. akt I OSK 303/10 – Lex nr 745208). W konsekwencji należy uznać, że wniesienie przez Ministra Skarbu Państwa, aportem, do A. [...] S.A. z siedzibą w W., aktem notarialnym z [...].12.1997 r. prawa użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej z [...].02.1994 r. Wynika z materiału dokumentacyjnego, że uwłaszczona F. w W. została postawiona w stan likwidacji zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z [...] grudnia 1995 r. nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Decyzją z [...] lutego 1996 r. nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu przedsiębiorstwo państwowe "F. [...]" zostało uznane za zlikwidowane. Dopiero aktem notarialnym z [...] grudnia 1997 r. Rep. [...] Minister Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego i własności budynków oraz urządzeń, którymi została uwłaszczona zlikwidowana F. [...] przeniósł tytułem aportu na rzecz Spółki "A. [...]" S.A. z siedzibą w W.. Tak więc czynność prawna przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji uwłaszczeniowej lecz jest skutkiem zdarzeń prawnych, które wystąpiły po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...].02.1994 r. Zasadnie wobec tego skarżący zarzuca naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ nadzoru błędnie uznał, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, gdy nieodwracalny skutek prawny w postaci czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego nie jest bezpośrednim skutkiem tej decyzji. Skutkowało to wydaniem decyzji, w której organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast przy prawidłowej ocenie skutku prawnego organ winien był stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w żądanym zakresie, gdyż nie występuje negatywna przesłanka o jakiej stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenie uzasadnia uchylenie decyzji, a ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Obszerne rozważania skargi, odnoszące się do zarzutu sformułowanego w pkt 2, pozostają poza oceną Sądu w niniejszej sprawie, gdyż odnoszą się one do instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która jest instytucją prawa cywilnego, a podnoszone w skardze problemy z tą instytucją związane podlegają wyłącznie ocenie sądu powszechnego jako właściwego. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.