I OSK 206/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) starszy asystent sędziego Marta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 468/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 468/13 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej Warszawa [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], z zabudową budynkiem mieszkalnym 4-kondygnacyjnym z wyłączeniem 11 lokali sprzedanych. B. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] w części dotyczącej lokali nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., gdyż z akt sprawy wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości budynkowej nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa i przysługuje osobom fizycznym. Przedmiotowa decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., została wydana na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wynika z tego, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Organ wskazał, że nieruchomość warszawska przy ulicy [...], nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Pierwotnym właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], nr hip. [...], był J. K. Spadek po J. K. nabyli żona J. K. w połowie oraz K. K. i B. K. w pozostałej części na postawie protokołu ogłoszenia testamentu z dnia [...] grudnia 1947 r., sygn. akt [...]. W dniu 3 lutego 1948 r. K. K. działając w imieniu własnym jak i pozostałych współwłaścicieli złożył do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] maja 1954 r., nr [...], odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1954 r., nr [...], utrzymał w mocy wyżej wskazane orzeczenie. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr ...[...]... w budynku przy [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1954 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższych rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie zapadło, co oznacza, że prawo własności nieruchomości nigdy nie przeszło na Skarb Państwa. Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w dacie komunalizacji, a decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego. Z decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], wynika, że z komunalizacji wyłączono 11 lokali sprzedanych, natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sprzedanych zostało 9 lokali: nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]; nr [...] - akt notarialny [...]. Decyzja Wojewody Warszawskiego zawiera błąd polegający na podwójnym policzeniu lokali nr [...] i nr [...]. Organ w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Organ I instancji w przedmiotowej sprawie orzekł wyłącznie co do lokali nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], gdyż tylko w tym zakresie był złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego. Organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz 107 Kpa, zostały bowiem podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W zgromadzonej przez organ dokumentacji znajduje się pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w którym wyjaśniono, że lokal nr [...], który powstał w wyniku adaptacji strychu budynku, stanowi w odpowiednich udziałach, jako części wspólne budynku przeznaczone do użytku ogółu mieszkańców, współwłasność właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych i następców prawnych dawnych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. zezwolono na wykonanie robót adaptacyjno-budowlanych związanych z przebudową części strychu na lokal mieszkalny w istniejącym budynku IV-kondygnacyjnym przy ul. [...] w Warszawie. Pismem z dnia [...] grudnia 1990 r. poświadczono przyjęcie zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego adaptacji strychu przy ul. [...] w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią zaświadczenia Urzędu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...] jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) – zwanej dalej "uwl". Zaświadczenie zostało wydane w oparciu o protokół pomiaru powierzchni i opis instalacji sporządzony przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej [...] w dniu [...] listopada 1990 r. i poświadczenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...] grudnia 1990 r. Organ odwoławczy stwierdził, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie nie stanowił części wspólnej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru zasadnie podjął decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na ww. decyzję stwierdził, że skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że pierwszoplanowe znaczenie dla niniejszej sprawy miało to, co było przedmiotem komunalizacji stwierdzonej decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] oraz co było przedmiotem żądania zawartego we wniosku B. K. z dnia [...] lutego 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 11 maja 2012 r. Jeżeli chodzi o tę pierwszą kwestię Sąd zwrócił uwagę, że w osnowie decyzji nr [...] stwierdzono, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy, nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W decyzji tej wskazano ponadto, że "zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] nieruchomość stanowi działkę o pow. 271 m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym 4 kondygnacyjnym z wyłączeniem 11 lokali sprzedanych". Zdaniem Sądu, przedmiotem komunalizacji był zatem grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nr [...] nie stwierdzała, że przedmiotem nabycia z mocy prawa są znajdujące się w budynku posadowionym na gruncie lokale, czy to wyodrębnione w sensie prawnym, czy samodzielne w sensie faktycznym. W ocenie Sądu, elementem decyzji mającym znaczenie jedynie informacyjne jest zawarty w decyzji komunalizacyjnej zapis, że "zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] nieruchomość stanowi działkę o pow. 271 m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym 4 kondygnacyjnym z wyłączeniem 11 lokali sprzedanych". Odnosząc się z kolei do tego drugiego zagadnienia Sąd zwrócił uwagę, że B. K. we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. domagała się "dekomunalizacji" lokali nr [...], [...] i [...] niewyodrębnionych w sensie prawnym, położonych w budynku przy ul. [...], wskazując, że konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej nr [...] w zakresie komunalizacji niesprzedanej części budynku wynika z pkt 8a decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], dotyczącej ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, prawa użytkowania wieczystego na udziale w części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd wskazał, że z pisma B. K. z dnia 11 maja 2012 r. wynika, że uzupełniła ona swoje żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], co do lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...]. Wniosek ten został poparty przez M. I., J. T., I. C. i K. T. oraz Z. K. i J. K., a także przez M. P. Z akt sprawy wynika, że w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego na udziale w gruncie oznaczonym jako działka nr [...] orzekał Prezydent m. st. Warszawy w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Decyzja ta zawiera pkt 8a w którym wskazano na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej nr [...] w zakresie komunalizacji niesprzedanej części budynku. Z pisma MSWiA z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wynika, że organ nadzoru potraktował wniosek z dnia [...] lutego 2010 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo MSWiA z dnia [...] października 2010 r., nr [...]) wynika, że organ nadzoru prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...] w części dotyczącej niesprzedanych lokali nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że postępowaniem nadzorczym z wniosku B. K. został objęty także lokal nr [...] w budynku przy ul. [...]. Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia Sąd stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji błędnie uznał, że można uwzględnić wniosek B. K. i orzec w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych lokali nr [...],[...], [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] znajdującym się na skomunalizowanej działce nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że – co do zasady - dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, jeżeli kwestionowana decyzja ma charakter podzielny, co do rozstrzygnięcia. Uszło uwadze Ministra Administracji i Cyfryzacji, że osnowa decyzji komunalizacyjnej nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia o nabyciu z mocy samego prawa lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Wobec tego decyzja komunalizacyjna nr [...] nie zawierała w tym zakresie samodzielnego rozstrzygnięcia mogącego być kwestionowanym w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Sąd podzielił – co do zasady – stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, że organ nadzoru, jeżeli prowadzi postępowanie na wniosek, jest związany żądaniem zawartym we wniosku. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie Minister nie mógł uwzględnić żądania zawartego we wniosku B. K., uzupełnionego pismem z dnia 11 maja 2012 r., ponieważ w takim zakresie jak wskazała B. K. nie rozstrzygała decyzja komunalizacyjna nr [...]. W ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji, stwierdzając na podstawie art. 156 § 1 Kpa nieważność decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych 4 lokali znajdujących się w budynku położonym na skomunalizowanym gruncie, wyszedł poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], ponieważ wykreował element rozstrzygnięcia decyzji komunalizacyjnej, który nie istniał, a więc organ nadzoru wszedł w rolę organu prowadzącego postępowanie, co do istoty sprawy. Sąd nie zgodził się z Ministrem Administracji i Cyfryzacji, który twierdzi, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. brak było ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej, co świadczy o tym, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości budynkowej, a zatem decyzja komunalizacyjna nr [...] rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Uszło uwadze organu nadzoru, że przedmiotem komunalizacji był grunt oznaczony jako działka nr [...]. Wszelkie zaś grunty położone na obszarze m. st. Warszawy zostały skomunalizowane z mocy samego prawa z dniem 21 listopada 1945 r., co wynika z przepisu art. 1 i art. 12 dekretu, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) stały się własnością Państwa. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1954 r. miało natomiast znaczenie o tyle, że w sytuacji braku rozpoznanego wniosku dekretowego w dniu 27 maja 1990 r. budynek przy ul. [...] jako budynek spełniający wymogi z art. 5 dekretu (pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]) był odrębną od gruntu nieruchomością budynkową. Wobec tego budynek ten nie będąc wówczas częścią składową gruntu, nie został objęty skutkami komunalizacji. Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Administracji i Cyfryzacji błędnie ustalił, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną nr [...], błędnie uznał, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej niesprzedanych 4 lokali, błędnie ustalił, że budynek przy ul. [...] w dniu 27 maja 1990 r. został skomunalizowany decyzją nr [...] i w związku z tym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę, że podnoszone w sprawie zagadnienia dotyczące tego: 1) czy lokale nr [...], [...], [...] i [...] wchodzą w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 uwl i w związku z tym kto jest ich właścicielem; 2) jakie w tej sytuacji udziały w nieruchomości wspólnej przysługują poszczególnym właścicielom lokali wyodrębnionych, czy lokali samodzielnych niewyodrębnionych; 3) czy wszystkie wyżej wymienione lokale są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 uwl - nie miały żadnego znaczenia dla sprawy. W postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji przedmiotem oceny była decyzja komunalizacyjna nr [...], która stwierdzała nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Dzielnicę [...] prawa własności do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Skoro decyzja ta nie stwierdzała nabycia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], ani w żaden sposób w rozstrzygnięciu nie dotykała praw własności do lokali w budynku mieszkalnym, to Minister Administracji i Cyfryzacji nie miał podstaw, aby na gruncie sprawy nadzorczej oceniać kwestię samodzielności lokali w budynku przy ul. [...], w szczególności lokalu nr [...] oraz żeby ustalać, czy lokale te wchodzą w skład nieruchomości wspólnej i kto jest ich właścicielem. W konsekwencji organ nadzoru nie miał podstaw do orzekania o nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych lokali nr [...],[...],[...] i [...] . Wobec tego istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy nie miał także podniesiony w skardze zarzut wiążący kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 2 Kpa) ze zmianą udziałów przypadających na poszczególnych właścicieli lokali dokonaną w formie notarialnej (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] marca 2010 r.). Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Administracji i Cyfryzacji będzie miał na uwadze to, że przedmiotem decyzji komunalizacyjnej nr [...] jest grunt położony w Warszawie przy ul. [...] oznaczony jako działka nr [...] oraz to, że w dacie 27 maja 1990 r. budynek przy ul. [...] jako odrębny od gruntu przedmiot własności nie był objęty komunalizacją na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Skoro Minister wszczął już postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych 4 lokali w budynku położonym na skomunalizowanym gruncie, to winien ocenić – mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną - czy dopuszczalne jest dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie, w szczególności, czy przy tak sformułowanym przez B. K. żądaniu nie wystąpił przypadek bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności części decyzji komunalizacyjnej, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa, skoro kwestionowana część tej decyzji nie istnieje. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Administracji i Cyfryzacji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1) art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, 2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe zastosowanie; II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotem komunalizacji objętym decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...] była jedynie nieruchomość gruntowa przy ul. [...] w Warszawie, ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...], natomiast znajdujący się na niej budynek nie został skomunalizowany. Należy zauważyć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wszelkie grunty położone na obszarze m. st. Warszawy przeszły z mocy samego prawa z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m.st. Warszawy, co wynika z przepisu art. 1 i art. 12 dekretu, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika zatem, że przedmiotem komunalizacji jest mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś komunalizacji nie podlega mienie należące do innych podmiotów, stanowiące ich własność. Przepis art. 5 dekretu stanowi natomiast, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Należy zauważyć, że od chwili wejścia w życie dekretu, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1544/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu wywołało ten skutek, że na dzień 27 maja 1990 r. wniosek dekretowy nie został rozpoznany, a więc budynek przy ul. [...] stanowił – stosownie do art. 5 dekretu - odrębną od gruntu nieruchomość budynkową, niebędącą własnością właściciela gruntu, a więc Skarbu Państwa. Wobec tego budynek ten nie będąc wówczas częścią składową gruntu, nie podlegał komunalizacji. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], wskazując, że zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] nieruchomość stanowi działkę o pow. 271 m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym 4 kondygnacyjnym z wyłączeniem 11 lokali sprzedanych. Z decyzji tej, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, wynika, że przedmiotem komunalizacji był zarówno grunt, jak i budynek, skoro decyzja ta wskazuje, że nieruchomość stanowi działkę o pow. 271 m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 11 lokali sprzedanych, co wynika także z karty inwentaryzacyjnej Nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Ponadto, w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Wojewoda Warszawski nie mógł wiedzieć, że orzeczenia dekretowe odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem objął komunalizacją zarówno grunt, jak i znajdujący się na nim budynek. Błędne zinterpretowanie treści decyzji przez Sąd nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, co trafnie zauważył Sąd I instancji, że decyzja ta nie zawiera samodzielnego rozstrzygnięcia o nabyciu przez Gminę z mocy prawa lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Przy tak sformułowanej treści decyzji nie ma możliwości wyodrębnienia w niej poszczególnych "części". Decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny, a zatem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji winno być prowadzone w odniesieniu do całości decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, niedopuszczalne było zatem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] w części. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji błędnie uznał, że można orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej nr [...], w części dotyczącej niesprzedanych lokali nr [...], [...], [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...]. Z tego względu niezasadny jest zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podkreślenia jednakże wymaga, że - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - organ nie był związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem przekonanie, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te wskazane we wniosku strony. Wniosek strony w sprawie o stwierdzenie nieważności jak i jego uzasadnienie nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08, wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, orzeczenia.nsa.gov.pl), co organ weźmie pod uwagę rozpatrując ponownie wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd I instancji nie stosował i nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stąd też zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.