II SA/Rz 202/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 202/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. D. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania zażaleniowego na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie dotyczącej rozpatrzenia zgłoszonych przez W. D. zarzutów do danych ewidencyjnych działki nr 1121, położonej w H. W podstawie prawnej postanowienia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako upgik). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozpatrzenia zgłoszonych przez W. D. zarzutów do danych ewidencyjnych działki nr 1121 położonej w H. do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1086/1 z działkami sąsiednimi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości obejmującej działkę nr 1086/1 - własność Powiatu [...], z działkami sąsiednimi nr 457, 458/1, 458/2, 459, 460, 1092, 1119, 1123, 1120/1 i 1121 położonymi w obrębie H., gmina [...] nie odpowiada pojęciu zagadnienia wstępnego w sprawie. Nadmienił również, że wyniki rozgraniczenia stanowić będą samodzielną podstawę do dokonania ewentualnej zmiany w operacie ewidencyjnym. W zażaleniu W. D. nie zgodził się z treścią postanowienia o zawieszeniu postępowania i zażądał przywrócenia granic zgodnie z mapą z 1968 r. Następnie W. D. oświadczył do protokołu spisanego w dniu 17 maja 2012 r. w Starostwie Powiatowym [...], że nie zrozumiał dokładnie treści otrzymanego postanowienia i po dokładnym wyjaśnieniu sprawy wycofuje złożone w dniu 4 maja 2012 r. zażalenie. WINGiK opisany na wstępie postanowieniem umorzył postępowanie zażaleniowe na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 137 w związku z art. 144 k.p.a., z których wynika, że strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Natomiast organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia zażalenia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy postanowienia naruszającego prawo lub interes społeczny – co jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. W skardze W. D. nie zgodził się z treścią zaskarżonego postanowienia i podtrzymał zarzuty dotyczące powierzchni oraz przebiegu granic działki nr 1121. W uzasadnieniu podał, że w dniu 17 maja 2012 r. zgłosił się do Starostwa Powiatowego [...] w związku z otrzymanym pismem z dnia 10 maja 2012 r. Podniósł, że za namową Z. Z. wycofał złożone zażalenie i zarzucił, iż w/w umyślnie wprowadziła go w błąd, że zażalenie z dnia 4 maja 2012 r. nie jest potrzebne i sporządziła protokół. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżone przez W. D. zażaleniem postanowienie z dnia [...] kwietnia 20132 r. dotyczyło jedynie kwestii podjęcia postępowania, które zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Podjęcie postępowania oznacza, że zostanie mu nadany dalszy bieg, organ podejmie więc kolejne czynności, które mają w efekcie doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ewidencyjnych działki nr 1121 położonej w obrębie H. po modernizacji. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy jasno wynika, że skarżący w dniu 17 maja 2012 r., po wezwaniu go przez organ do sprecyzowania złożonego zażalenia (z treści tego zażalenia wynikało bowiem, że W. D. nie zgadzał się na zwieszenie postępowania i żądał merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie ze swymi zarzutami – a więc niezrozumiały był w tej sytuacji w ogóle fakt zaskarżenia postanowienia, którym podjęto postępowanie), do Starostwa Powiatowego [...] stawił się W. D. osobiście i do protokołu oświadczył, że "nie zrozumiał dokładnie treści otrzymanego postanowienia, a było w nim pouczenie o złożeniu zażalenia, więc go złożył mając na uwadze swój interes prawny, tj. działkę nr 1121, której powierzchnia pomniejszyła się o 0,13 ha. Po dokładnym wyjaśnieniu sprawy wycofuję złożone zażalenie z dnia 04 maja 2012 r.". Oświadczenie to zostało podpisane przez skarżącego i osobę, która sporządziła protokół przyjęcia powyższego wniosku. W momencie rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji tak właśnie przedstawiał się stan faktyczny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dn. 22.08.2000r. sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dn. 3.12.1998r. sygn. I SA 440/98). W każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania (zażalenia) ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. W odniesieniu do powyższych rozważań należało przyjąć, że skoro organ odwoławczy uznał, iż skarżący dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to winien dokonać również oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku oceny decyzji I instancji w zakresie jej zgodności z prawem jak i interesem społecznym. WINGiK rozważył te kwestie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia po wskazaniu negatywnych przesłanek skutecznego cofnięcia zażalenia, stwierdzając, że "sytuacja taka nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie". Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że złożenie oświadczenia o cofnięciu zażalenia pod wpływem błędu, jaki miała wywołać pracownica Starostwa nawet gdyby rzeczywiście miało to miejsce, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia organu II instancji. W doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania (zażalenia) z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu." (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W niniejszej sprawie okoliczności dotyczące cofnięcia oświadczenia o cofnięciu zażalenia skarżący opisał dopiero w skardze, a więc już po umorzeniu postępowania zażaleniowego przez organ II instancji. WINGiK nie miał więc żadnych przesłanek do badania skuteczności odwołania oświadczenia o cofnięciu zażalenia, bo w chwili wydania ostatecznego postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego takiego oświadczenia nie było. Zostało ono złożone dopiero w skardze do WSA. Nie mogło więc wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie postępowania administracyjnego (zażaleniowego). Na marginesie jedynie Sąd zaznacza, że zupełnie niezrozumiałe jest zaskarżenie zażaleniem postanowienia, które usuwało "stan zawieszenia postępowania". Jak wyżej wskazano podjęcie postępowania oznacza, że sprawie zarzutów złożonych przez W. D. do danych ewidencyjnych działki nr 1122 ujawnionych w operacie ewidencji gruntów po modernizacji zostanie nadany dalszy bieg, a więc zostaną one rozpatrzone przez Starostę. Trudno więc zrozumieć, że strona, która złożyła te zarzuty kwestionuje takie postanowienie. Postanowienie o podjęciu postępowania w żaden sposób nie rozstrzyga merytorycznie złożonych przez W. D. zarzutów. Otwiera jedynie drogę do ich rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, bo ma oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., który nakazuje umorzyć postępowanie odwoławcze m.in. wobec cofnięcia środka zaskarżenia. Cofnięte zażalenie, jeśli nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 137 k.p.a., o których była wcześniej mowa powoduje, że organ nie może rozpoznać zażalenia i zobligowany był umorzyć postępowanie odwoławcze. Z powyższych względów należało skargę oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.