I SA/Wa 2280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z dniem [...] grudnia 1954 r. gruntów i budynków w [...] należących w chwili przejęcia do osób wymienionych w sentencji tego orzeczenia. 2. J. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 1996 r., zmodyfikowanym w dniu [...] września 1996 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części orzekającej o przejęciu mienia H. i A. C. Wnioskodawczyni wskazała, że w orzeczeniu tym błędnie podano nazwiska ww. osób, tj. A. H. i O. H. 3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. [..] uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. 4. Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [..] lipca 2009 r. przekazało powyższy wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. 6. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność, do których należy m.in. ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." Jak wynika z akt sprawy w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. ujęto nazwiska [...] osób, których grunty i budynki znajdujące się w [..] przejęto na rzecz Skarbu Państwa, jednak nie wymieniono wśród nich H. C., ani A. C. Wnioskodawczyni wprawdzie podniosła, że organ błędnie podał nazwiska ww. osób, tj. A. H. i O. H., jednak jak wynika z informacji uzyskanych od Starosty Powiatowego w G., jak również Wójta Gminy U., orzeczenie z dnia [...] grudnia 1954 r. nigdy nie było prostowane w zakresie powyższych nazwisk. Wojewoda [...] wskazał, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzję bada się w takiej postaci, w jakiej ona istnieje, stąd nawet gdyby przyjąć, że w ww. orzeczeniu błędnie wpisano nazwiska poprzedników prawnych wnioskodawczyni, to organ nadzoru nie ma możliwości dokonywania sprostowań, czy domniemywania treści kontrolowanego orzeczenia. Skoro zatem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wskazało, że przejęto nieruchomości należące do A. H. i O. H., organ nadzoru nie był uprawniony do przyjęcia, że osoby te są tożsame z A. i H. C. Jeżeli w orzeczeniu wystąpił błąd, to powinien zostać on sprostowany przez właściwy organ, którym nie jest Wojewoda [...]. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia dotyczącego poprzedników prawnych wnioskodawczyni, tj. A. i H. C., to nie dotyczy ono jej interesu prawnego, co skutkowało umorzeniem niniejszego postępowania administracyjnego. 7. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [....]. W uzasadnieniu wskazał, że fakt, iż kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie było nigdy prostowane, nie oznacza, że A. i H. C. nie zostali pozbawieni tym orzeczeniem nieruchomości, skoro postanowiono: "przejąć z dniem [...] grudnia 1954 r. na Skarb Państwa grunty i budynki w [...] po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami w szczególności po (...)". Znajdujące się zatem w sentencji tego orzeczenia wyliczenie osób, których nieruchomości zostały przejęte, nie ma charakteru wyczerpującego. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest następcą prawnym A. i H. C., którzy byli właścicielami nieruchomości ziemskich w [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach kopie wykazów hipotecznych. Wbrew zatem twierdzeniu Wojewody [..], J. K. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r., w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Minister wskazał, że Wojewoda [...] naruszył również przepis art. 61 § 4 k.p.a., bowiem pominął w postępowaniu Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo G., który ma interes prawny w sprawie, jako właściciel części przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie właściwie ustalić krąg stron postępowania. 8. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: a) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że: - wnioskodawczyni przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. i H. C.; - Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. są stroną niniejszego postępowania; b) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione rozszerzenie wniosku J. K.; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; d) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji; f) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...]([..]) poprzez błędne uznanie, iż wskazany przepis pozwalał na globalne przejęcie nieruchomości bez konieczności wyszczególnienia gruntów oraz wskazania właścicieli przejmowanych nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy, w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji przedwcześnie przyjął bowiem, że J. K. nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r., jak również niewłaściwie ustalił krąg stron tego postępowania. 3. Wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego – w myśl art. 28 k.p.a. – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. przejmującej na rzecz Skarbu Państwa grunty i budynki w [...], dotyczy interesu prawnego zarówno byłych właścicieli przejętych nieruchomości, jak również ich następców prawnych. Z akt sprawy wynika natomiast, że H. (O.) C. i A. C. byli właścicielami nieruchomości ziemskich w [...], co potwierdzają kopie wykazów hipotecznych:[...] gminy katastralnej [..], [...] gminy katastralnej [...]. Skoro zatem orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. przejęto nieruchomości położone na tym właśnie terenie, i jak podnosi wnioskodawczyni, w jego sentencji błędnie wskazano nazwiska jej poprzedników prawnych, nieścisłość taka powinna zostać wyjaśniona i ewentualnie sprostowana przez właściwy organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej okoliczności, możliwe będzie stwierdzenie, czy wnioskodawczyni ma w niniejszym postępowaniu interes prawny. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu I instancji, że nie jest on organem właściwym do sprostowania ww. orzeczenia, jednak nie zwalnia go to od konieczności ustalenia kręgu stron postępowania. Wojewoda [...] ma zatem obowiązek wyjaśnić, czy wymienione w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954 r. pod pozycjami [...] osoby, tj. A. H. i O. H., faktycznie są poprzednikami prawnymi wnioskodawczyni. Kwestia ta stanowi, zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaistnienie którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego, którego krąg stron ma zostać ustalony w rezultacie rozstrzygnięcia innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Stanowisko takie znajduje oparcie przede wszystkim w art. 10 § 1 k.p.a., nakładającym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podzielić należy zatem stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że z samego faktu niewskazania w orzeczeniu z dnia [..] grudnia 1954 r. nazwisk poprzedników prawnych wnioskodawczyni, tj. H. C. i A. C., nie można w okolicznościach niniejszej sprawy wywieść, że J. K.i nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. 4. Zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zarzucił również organowi I instancji naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., poprzez pominięcie strony postępowania, tj. Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo G. Wskazać bowiem należy, że stroną postępowania nadzorczego jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości. W niniejszej sprawie Skarb Państwa jest właścicielem części nieruchomości, której dotyczyło postępowanie, dlatego też ma w nim interes prawny. Z kolei z przepisów art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) wynika, iż nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro więc część nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest nieruchomościami leśnymi, to tym samym Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. jest stroną tego postępowania. 5. Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 28, art. 61 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 6. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r., skoro jego kontroli podlegała decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja ta miała więc charakter formalny, bowiem na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. orzeka się o umorzeniu postępowania, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ramach tego postępowania nie dokonuje się zatem oceny istnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym i przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydana została kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja. 7. Zdaniem Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew twierdzeniom skargi, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydaniu decyzji oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a). Prawidłowo zastosował przy tym przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.