II SAB/Gd 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku skarżącego M. J. z dnia 26 listopada 2012 roku; 2. orzeka, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 26 listopada 2012r. M. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej o przedstawienie mu treści umowy zawartej pomiędzy Gminą miastem G., a spółką prawa handlowego –Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" w zakresie dotyczącym dzierżawy obiektu gminnego, w którym spółka prowadzi swoją działalność gospodarczą. W odpowiedzi na wniosek M. J. z dnia 26 listopada 2012r. Prezydent Miasta pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. poinformował, że treść umowy, o której mowa we wniosku nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, prawo o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, udostępnione mogą być natomiast dane geodezyjne dotyczące nieruchomości. Jednocześnie ww. piśmie Prezydent poinformował o podstawach prawnych zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych z Niepublicznymi Zakładami Opieki Zdrowotnej jakimi są kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 kwietnia 2005r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązkowego przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości przeznaczonych na rzecz NZOZ oraz zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 2005r, 31 maja 2010r. oraz 30 sierpnia 2010r.w sprawie szczegółowego trybu zawierania umów dzierżawy oraz w sprawie zmiany wysokości stawek czynszu z tytułu dzierżawy tych nieruchomości. Wskazano, że umowy dzierżawy zawarto w lutym 2006r do dnia 28 lutego 2016r. oraz podano metody ustalania wzrostu stawek czynszu dla powierzchni przeznaczonej na usługi medyczne i dla powierzchni przeznaczonych na usługi komercyjne, podając że treść tych regulacji jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w pok. 431 Urzędu. W piśmie z dnia 31 grudnia 2012r. M. J. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 5 grudnia 2012r. w kwestii rozstrzygnięcia faktycznego o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz pouczenia o możliwościach odwoławczych. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013r. Prezydent Miasta poinformował , że treść umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą Miasta G. a NZOZ "A" z o.o. w G. , której przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Gminy, przeznaczona na prowadzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie udzielono odpowiedzi w formie zaskarżalnej decyzji, natomiast pismo z dnia 5 grudnia 2012r. zawiera odesłanie do aktów prawnych i dokumentów, na podstawie których przygotowano umowę, są one dostępne w Urzędzie Miasta G. i opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. M. J., w dniu 1 lutego 2013r., wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, podnosząc że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 26 listopada 2012r. w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 26 listopada 2012r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ powołując się na wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2012r.podniósł, że skarżący w żaden sposób nie skonkretyzował udzielenia jakich informacji żąda, domagając się w ten sposób w istocie udostępnienia dokumentu źródłowego - w.w. umowy dzierżawy. Natomiast prawo do informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje informacje o obiektywnych faktach, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu (lub jego części), w którym informacja publiczna może być zawarta. Z tej przyczyny odpowiadając na pismo skarżącego organ uznał, że żądanie udostępnienia treści umowy nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji nieprawidłowym jest wydawanie jakichkolwiek decyzji, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma wówczas zastosowania. Jednocześnie organ podniósł, że w odpowiedzi na pismo skarżącego w swoim piśmie z dnia 5 grudnia 2012r. zawarł precyzyjne odesłania do uchwał Rady Miasta oraz Zarządzeń Prezydenta Miasta w oparciu, o które skonstruowano umowę. W piśmie tym zostały również podane te essentialia negotti umowy, które z tych aktów wprost nie wynikają. Samo zaś powołanie się przez skarżącego na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że dostęp do informacji (gdyby skarżący sprecyzował o jakie informacje chodzi) zapewniony jest w innym trybie. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2013r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, podnosząc że umowy podpisywane w ramach działalności organów władzy publicznej stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zw. dalej p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie Prezydent Miasta, jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Mając powyższe na uwadze oraz analizując przedstawione przez skarżącego żądanie przedstawienia umowy zawartej pomiędzy gminą Miasta G. a Spółką NZOZ "A" z siedzibą w G. w zakresie dotyczącym dzierżawy obiektu gminnego, w którym Spółka prowadzi działalność gospodarczą, uznać należy, że obejmuje ono zagadnienie związane z zasadami funkcjonowania i danymi publicznymi dotyczącymi majątku publicznego, którym dysponują jednostki samorządu terytorialnego. Skoro wniosek o udzielnie informacji publicznej dotyczył podmiotu dysponującego majątkiem gminnym, to jest on zobowiązany do przekazania informacji dotyczącej gospodarowania tym majątkiem obywatelom, którym w stosunku do gospodarowania majątkiem gminy przysługuje prawo kontroli, kontrolę tę mogą sprawować m.in. w ramach dostępu do informacji publicznej. Zatem organ dysponujący majątkiem gminnym ma obowiązek przekazywania informacji dotyczących jego wydatkowania, gospodarowania i organizacji. W rozpoznawanej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta gospodarujący tym majątkiem, obiektem gminnym, w którym działalność prowadzi zakład opieki zdrowotnej. Sąd uznał, że informację publiczną w takim stanie rzeczy może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad tym majątkiem przez organy samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja wyczerpuje zakres pojęciowy określenia "informacja publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie określonych. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził że Prezydent Miasta był zobowiązany do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2012r. Wprawdzie Prezydent w swoim piśmie z dnia 5 grudnia 2012r. przedstawił informacje o sposobie ustalania stawek czynszu (mechaniźmie ich wzrostu), to nie można tego jednak uznać za załatwienie sprawy skarżącego z dnia 26 listopada 2012r. Informacją publiczną jest informacja o faktach, których dotyczy wniosek złożony zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, a adresat tego wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz jest zobowiązany do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Sprawa w tym zakresie nie została załatwiona, a wiec po stronie adresata wniosku, którym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent Miasta, zachodzi bezczynność. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie wskazuje sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1), co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, przy czym wniosek powinien być załatwiony , w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz było wynikiem przekonania iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, o czym skarżący był informowany w pismach organu z 5 grudnia 2012r. oraz 21 stycznia 2013r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.