I SA/Wa 249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. Sp. z o. o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., dotyczącą odmowy zmiany decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2008r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W. sp. z o.o wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2007 r. wystąpiła o podział nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] Prezydent W. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...]. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. W. sp. z o.o., wystąpiła w trybie art. 155 k.p.a, o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2008r., wnosząc o wskazanie jako podstawy prawej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. Od powyższej decyzji wnioskodawca W. sp. z o.o. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., wskazując na brak podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji z 2008 r. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwych (prawidłowych). Konstrukcja tego przepisu powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Ponadto decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. W przedmiotowej sprawie W. sp. z o.o., wystąpiła o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a, ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r., wydanej w oparciu o art. 93 ust. 1- 3, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami żądając wskazania jako podstawy prawnej wydania decyzji także art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazania w uzasadnieniu stwierdzenia, że z dniem w którym decyzja stała się ostateczna działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa na własność gminy, a prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasło z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Organ wskazał, iż ww. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy dokonania podziału, lecz jedynie określa skutki podziału nieruchomości dokonanego na wniosek, w postaci przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, który to skutek nie następuje z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości ale z mocy prawa. Decyzja podziałowa powinna co do zasady wskazywać na cel podziału (przeznaczenie nowo wydzielonych działek). W decyzji podziałowej organ nie może zaś rozstrzygać o przejściu własności, czy wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w jego wyniku podziału, albowiem w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogę następują one ex lege, a przepisy ustawy nie przewidują potrzeby potwierdzania tego skutku w drodze decyzji. O tym, czy decyzja podziałowa wywołała przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia własności z mocy prawa, rozstrzyga sąd powszechny orzekający w procesie cywilnym lub w postępowaniu wieczystoksięgowym. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił zmiany ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. zgodnie ze złożonym wnioskiem, gdyż takie rozstrzygnięcie sprawy, sprowadzałoby się nie tylko do zmiany podstawy prawnej decyzji, ale ponadto prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o podział nieruchomości, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r. i to w kwestii niebędącej przedmiotem postępowania podziałowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. sp. z o.o. reprezentowany przez radcę prawnego T. S., wnosząc o uchylenie zaskarżone decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że organ wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, w wyniku którego wydzielono działki pod drogi publiczne, nie ma obowiązku powołania art. 98 ust. 1 u.g.n. jako podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, ani określenia rodzaju dróg publicznych, pod które dokonano wydzielenia działki. Podczas gdy organ wydając decyzję podziałową z wniosku skarżącego zobowiązany był wskazać jako podstawę rozstrzygnięcia art. 98 list. 1 tej ustawy oraz zgodnie z jego dyspozycją określić kategorię dróg publicznych na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod które następuje wywłaszczenie umożliwiające ocenę na czyją rzecz, tj. gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przeszła z mocy samego prawa własność poszczególnych działek wydzielonych na podstawie decyzji pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego organ naruszył także art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz odmowę zmiany decyzji podziałowej mimo spełnienia się wszystkich przesłanek uzasadniających jego zastosowanie, w wyniku niewłaściwego przyjęcia, iż uwzględnienie wniosku wymagałoby ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego określenia okoliczności prawnych, mających istotny wpływ na ustalenie praw skarżącego, jak również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania, w sposób podważający zaufanie obywateli do działania organów państwa, w szczególności poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy oraz nie uwzględnienie przy orzekaniu sprawy słusznego interesu Skarżącego oraz interesu społecznego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, bez wskazania celu publicznego, na jaki zostało dokonane wywłaszczenie i to w sposób, który uniemożliwia dochodzenie słusznego odszkodowania przez skarżącego, co stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 oraz art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a ponadto na podstawie ustawy i zgodnie z jej przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej wnioski i argumenty mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Sąd przy rozpoznawaniu skargi nie jest jednak związany jej wnioskami, ani też wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego przepisu, że zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem zatem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Należy też zwrócić uwagę, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie są to wady tego rodzaju, organ powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, by decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Przychylając się do powyższego stanowiska wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z pominięciem dokonania ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki do weryfikacji decyzji ostatecznej, określone w art. 155 k.p.a. Rolą organów obydwu instancji było zatem zbadanie, czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, oraz czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie poza sporem musi pozostać spełnienie dwóch pierwszych z wymienionych przesłanek. Kwestią do rozstrzygnięcia jest natomiast istnienie, bądź brak istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wystarczy przy tym, że przynajmniej jeden z tych interesów przemawiać będzie za uchyleniem lub zmianą decyzji. Trudno zresztą w tym przypadku byłoby stwierdzić, że za uchyleniem decyzji nie przemawia interes strony. Istotne jest jednak dokonanie wyważenia obu wymienionych w omawianym przepisie interesów, a w razie sprzeczności tych interesów, przedłożenie jednego z nich nad drugi. Zanim jednak do takiego wyważenia dojdzie, niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle zachodzi sprzeczność tych interesów. W ocenie Sądu, to właśnie w interesie społecznym leży, aby w obrocie prawnym nie pozostawały ostateczne decyzje, które są decyzjami prawnie wadliwymi. Oczywiście, wobec nadzwyczajnych trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a., chodzi tu o decyzje, które są dotknięte innymi, aniżeli kwalifikowane, naruszeniami prawa. Reasumując, aby wydać prawidłową decyzję w trybie art. 155 k.p.a., należy również zbadać, czy poddana weryfikacji w tym trybie decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie brak było podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Tych okoliczności organy nie wzięły pod uwagę. Podstawowe zaś znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domaga się skarżący. Na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, a zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe- z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przepis powyższy przewiduje skutek prawny w postaci przejścia prawa własności albo wygaśnięcia użytkowania wieczystego, który wywoływany jest z mocy samego prawa. Zasadnie więc organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy dokonania podziału lecz jedynie określa skutki podziału nieruchomości dokonanego na wniosek, który to skutek nie następuje z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości ale z mocy prawa. Z powyższych względów słusznie organy orzekające uznały, że w decyzji podziałowej organ nie może rozstrzygać o przejściu własności czy wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału ani też powoływać w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej taki podział art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Bowiem to właśnie ta decyzja stanowi podstawę prawną ewentualnego przejścia nieruchomości jako drogi publicznej na własność podmiotów wskazanych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.(por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11). Tymczasem z decyzji z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie wynika jaki charakter mają drogi, pod które przeznaczone zostały projektowane działki nr [..],[...] i [...], a organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że są one przeznaczone pod drogę, co w świetle powyższych rozważań nie jest wystarczające. Również organy orzekające w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art.. 155 k.p.a. nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń poprzestając na stwierdzeniu braku podstaw do zmiany decyzji podziałowej poprzez dodanie w niej podstawy prawnej – art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenia jej skutku w postaci przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali charakter dróg, na które przeznaczone zostały działki gruntu wydzielone w wyniku decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] i w zależności od tych ustaleń dokona oceny czy w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do zmiany tej decyzji oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.