I OSK 704/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1/13 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Radomia na podstawie art. 14, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s.") odmówił skarżącemu zwolnienia z odpłatności w kwocie 16.939,83 zł ustalonej decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r. za pobyt babki – B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. Św. Kazimierza w Radomiu (dalej: "DPS") w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał skarżącego do wpłaty wymienionej należności na rachunek bankowy Gminy Miasta Radomia, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Prezydent wskazał, iż wnioskiem z dnia 8 lipca 2010 r. skarżący zwrócił się z prośbą o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt babki – B. T. w DPS. Podał także, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. stała się ostateczna bowiem Kolegium decyzją znak: [...] utrzymało ją w mocy. Dokonując oceny sytuacji rodziny skarżącego organ I instancji stwierdził, że zarówno sytuacja życiowa rodziny, jak i ponoszone wydatki w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. w porównaniu z dochodami, jakimi rodzina wówczas dysponowała, nie dają możliwości całkowitego zwolnienia zgodnie z art. 64 u.p.s. Prezydent zwrócił także uwagę, że zastosowanie zwolnienia z odpłatności w trybie art. 64 u.p.s. jest możliwe, gdy osoba zobowiązana do odpłatności przedstawi dowody uprawniające do uwzględnienia wniosku, w którym zobowiązanie powstało. Ma to bowiem związek z faktem, że odpłatność została również ustalona na podstawie dochodów z tamtego okresu. W ocenie Prezydenta aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa może być wzięta pod uwagę dopiero po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji i wówczas skarżący będzie mógł zwrócić się z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu lub rozłożenie należności na raty, zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1005/11 uchylił decyzję Kolegium z 16 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 3 czerwca 2011 r. Podniósł, iż uchylenie wskazanych rozstrzygnięć ustalających odpłatność skarżącego za pobyt B. T. w DPS w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r., a więc dotyczącego okresu objętego zaskarżoną decyzją, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji rozstrzygającej o odmowie zwolnienia skarżącego z odpłatności za powyższy okres. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż nie wiadomo jaki będzie zakres odpowiedzialności finansowej skarżącego po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Dlatego też uznało, iż orzekanie w takiej sytuacji w sprawie zwolnienia skarżącego z odpłatności i zobowiązywanie go do zwrotu należności, jest przedwczesne. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Kolegium z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 3 czerwca 2011 r. wydanych w przedmiocie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt babki w DPS w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. (wyrok z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1005/11) orzekanie w sprawie zwolnienia skarżącego z tejże odpłatności za wskazany wyżej okres i zobowiązywanie go do zwrotu należności jest przedwczesne. Sąd zauważał, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 64 u.p.s., może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając obecnie zakresu takiego obowiązku, bowiem sprawa ustalenia odpłatności za pobyt B. T. w DPS w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. nie została ponownie rozpoznana przez organ I instancji, skarżący nie może przecież nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winien wystąpić z ponownym wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z tej opłaty. W ocenie Sądu mogłoby bowiem dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której skarżący wnioskiem z dnia 8 lipca 2010 r. domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ I instancji ponownie ustali. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium zasadnie bowiem orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r. rozstrzygającej o odmowie zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt babki w DPS w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rolą Prezydenta będzie bowiem ustalenie, czy skarżący wobec braku ustalonej odpłatności za pobyt babki w DPS w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. podtrzymuje wniosek o zwolnienie z dnia 8 lipca 2010 r., a następnie wydana stosowne rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. L. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania w okolicznościach prawidłowych ustaleń faktycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 2/13, że organ naruszył prawo materialne ustawy o pomocy społecznej w taki sposób, że niemożliwym jest wydanie decyzji w ogólności, w stosunku do skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wobec zaistniałej sytuacji procesowej do umorzenia postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie wydanie wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Stwierdzić należy, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania "z innych przyczyn" - w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć bowiem do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (por. T.Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008, str. 581). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Nie wystąpiły bowiem żadne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie postępowania przed Sądem I instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.