I SA/Wa 2059/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. F. i W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu [...] W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. F. i W. F. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń E. F. i W. F. na postanowienie Zarządu Miasta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekające o ustaleniu kosztów postępowania prowadzonego z wniosku E. F. i W. F. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na kwotę [...] zł oraz zobowiązujące wnioskodawców do ich jednorazowego solidarnego uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne; W dniu 17 marca 2010 r. E. F. i W. F. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego przy ul. [...] w W. W toku postępowania organ wyłonił w oparciu o art. 84 § 1 kpa rzeczoznawcę majątkowego który wykonał wycenę wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na potrzebę postępowania dla ustalenia kwoty opłaty za przekształcenie. Za wykonanie operatu organ wypłacił rzeczoznawcy majatkowemu wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. W dniu 19 stycznia 2012 r. W. F. wycofał wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu z uwagi na brak możliwości poniesienia znacznych kosztów przekształcenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Zarząd [...] na podstawie art. 262 § 1 pkt. 2 kpa ustalił E. F. i W. F. koszty postępowania prowadzonego na ich wniosek, w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego przy ul. [...] w W. w kwocie [...] zł. Organ w uzasadnieniu wskazał, że za wykonanie operatu wypłacono rzeczoznawcy majatkowemu wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto. W myśl art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronę postępowania obciążają te koszty postępowania które zostały poniesione w jej interesie a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Takim Interesem prawnym jest w tej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo włosności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń E. F. i W. F. na postanowienie Zarządu Miasta W. z dnia [...] maja 2012 r. – zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, ze w przedmiotowej sprawie prowadzonej na wniosek E. F. i W. F. powstały poniesione w ich interesie koszty w formie wynagrodzenia rzeczoznawcy za wykonanie niezbędnej do wydania decyzji wyceny przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Zdaniem organu II instancji zasadnie nałożono na wnioskodawców obowiązek ich uiszczenia bez względu na to, czy decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie została podjęta, czy też ze względu na wycofanie wniosku postępowanie będzie umorzone. W sprawie kosztów postępowania organ administracji orzeka odrębnie, nic łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie wydawane w sprawie kosztów postępowania ma samodzielny byt bo dotyczy kwestii incydentalnej, nie związanej z, istotą sprawy lecz z czynnościami postępowania. Postanowienie to nie ma wpływu na istnienie i wykonanie decyzji. Postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy a więc żądań stron, przypadków spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania z odliczeniem wniesionych zaliczek. Organ II instancji podniósł, iż nie można podzielić poglądu odwołujących się o naruszeniu tym postanowieniem wielu wskazanych przepisów kpa ponieważ jak już wyżej wspomniano nie rozstrzygnięto nim sprawy merytorycznie. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o przekształcenie dotyczy interesu majątkowego osób fizycznych - w tej sprawie E. F. i W. F. i dlatego jego kosztów nie mogą ponosić organy administracji publicznej. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Adminisracyjnego w Warszawie wnieśli E. F. i W. F. Zaskarzonemu postanowieniu zazucali: 1/ brak precyzyjnego odniesienia się do zarzutów zażalenia, 2/ naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasady praworządności art.6 k.p.a. oraz art.7 k.p.a., 3/ przeprowadzenie postępowania zażaleniowego z naruszeniem zasady wiarygodności organu art.8 k.p.a., 4/ błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że sporne, rzekomo dodatkowe koszty powstały z winy skarżących jako strony postępowania, w sytuacji gdy to na organie ciążył ustawowy obowiązek ich poniesienia i nie miały one charakteru dodatkowego lecz były konieczne dla załatwienia sprawy, 5/ błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że sporne koszty zostały poniesione wyłącznie w interesie skarżących jako strony postępowania w sytuacji, gdy organ samorządowy jest również beneficjantem postępowania, bowiem uzyskuje w jego wyniku z góry znaczną kwotę pieniężną, 6/ błędną interpretację art. 124 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia organu I instancji, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zgłoszonych w zażaleniu zarzutów dotyczących błędnej podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia postanowienia, 7/ wadliwość uzasadnienia postanowienia organu II instancji, wynikającą z naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie przytoczenie stosownych przepisów prawa, będących jego podstawą i nie wyjaśnienie podstaw ich zastosowania, 8/ wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia dotycząca zastosowania art. 264 § 1 k.p.a., polegająca na wskazaniu ww. przepisu z jednoczesnym zaprzeczeniem, aby mógł być on samoistnie podstawą do wydania postanowienia w sprawie, przy jednoczesnym braku wskazania przepisu stanowiącego taką podstawę. Wnosili o uchylenie zaskarzonego oraz poprzedzjącego zaskarzone postanowienie postanowienia. Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skarge wnosiło o jej oddalnie i podtrzymało w całosci argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarzonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może być podstawą obciążenia kosztami postępowania strony postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). Jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, iż wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty wykonania operatu obciążają zatem ten organ. Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w przedmiotowej sprawie, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 2007, Nr 2, poz. 26). Ani w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ani w innych ustawach Sąd takiego przepisu nie znalazł. W rozpatrywanej sprawie organy administracji błędnie zastosowały rozważany przepis postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obciążenie kosztami postępowania podmiotu, który nie był zobowiązany do ich ponoszenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") orzeczono jak w sentencji wyroku.