IV SA/Wa 2852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki Z. w S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Geodeta Karaju postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy S., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu roztrzygnięcia podano, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wnioskiem z dnia [...].06.2012 r., znak: [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności: - "pierwotnego wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnoty Sądowej w S., jako właściciela gruntów w niej wskazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Spółki Leśno-Gruntowej w S. jako właściciela gruntów - w miejsce Wspólnoty Sądowej", - "wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr [...] i [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej", Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż przepisy obowiązujące w dacie wprowadzania kwestionowanych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. nie przewidywały ich wprowadzania w formie decyzji. Natomiast nie wykazał czy zmiany zostały rzeczywiście dokonane w formie przewidzianej ówcześnie obowiązującymi przepisami. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby kiedy dokonano kwestionowanych czynności, a co za tym idzie jaki wówczas obowiązywał stan prawny i czy te czynności są z nim zgodne. Nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego, uzasadniającego fakty i twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego skarżone postanowienie WINGiK Województwa [...]. z dnia [...] lipca 2012 r. zostało wydane przedwcześnie. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył zasady postępowania administracyjnego nakazujące organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), nie przeprowadził również postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa). Zdaniem Głównego Geodety Kraju wskazane naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec tego należało zaskarżone postanowienia uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa było niezbędne, gdyż przeprowadzenie postępowania w opisanym wyżej zakresie tylko przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien ustalić kiedy i w jakiej faktycznie formie wprowadzono kwestionowane przez skarżącego wpisy, gromadząc jednocześnie dokumenty potwierdzające poczynione ustalenia i dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ powinien również rozważyć, czy możliwe jest rozpoznanie wszystkich żądań zawartych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].06.2012 r. , znak: [...] w jednym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W motywach skargi podniesiono, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. [...] nie powiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu na wniosek Burmistrza Gminy S., mając świadomość, iż sprawa dotyczy gruntów skarżącego. Główny Geodeta Kraju również nie poinformował skarżącego o wydanym postanowieniu, mając pełną świadomość, że skarżący jest stroną postępowania, bowiem wynikało to wprost z treści żądania burmistrza. O wydanym postanowieniu Spółka dowiedziała z lokalnej gazetki. Zaskarżone postanowienie GGK doręczył skarżącej na wyraźne jej żądanie, jako stronie, z pouczeniem, że przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego zachowanie GGK jest wielostronnie wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł, iż rozpatrzył odwołanie nie pochodzące od strony postępowania, a także nie zauważył, że wniosek wszczynający postępowanie nie pochodzi od strony postępowania. Skutkiem wadliwego stanowiska GGK było zalecenie skierowane do organu pierwszej instancji pomijające obowiązek wykazania interesu prawnego wnioskodawcy w zakresie sformułowanego żądania. Wadliwe zachowanie obu organów, polegające na zaniechaniu badania kręgu stron postępowania, skutkowało pominięciem skarżącego. Organy obu instancji nie wykonały obowiązku poinformowania strony o prawie uczestniczenia w postępowaniu, a po zakończeniu etapu rozpoznawania sprawy nie powiadomiły skarżącego w trybie art. 10 kpa o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i prawie do wypowiedzenia się o nim. Organowi odwoławczemu umknęło, że żądane przez Burmistrza "stwierdzenie nieważności" dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych ostatecznych, tymczasem wniosek Burmistrza odnosi się do wpisów do "operatu ewidencji gruntów", które z pewnością decyzjami administracyjnymi nie są. Burmistrz kwestionuje wpisy do ewidencji nie dotyczące nieruchomości Gminy, zatem nie ma w tym zakresie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie była stroną postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwiało Sądowi rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych. Legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego przewidzianego w art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 kpa. Istota legitymacji skargowej upatrywana jest w uprawnieniu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. O interesie prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego, bądź procesowego lub ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie wymienionego przepisu może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 180-182; Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Wydanie 3, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, str. 274-275). W rozpoznawanej sprawie Spółka wniosła skargę na postanowienie organu drugiej instancji z dnia [,,,] września 2012 r. uchylające postanowienie [...]WINGiK w K. z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie stwierdzenia nieważności wpisów w oparcie ewidencji gruntów miasta S.. Podstawę wydanego postanowienia przez organ I instancji stanowił przepis art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie ( § 2). Organ I instancji wskazał, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania była przesłanka przedmiotowa, bowiem zawarte we wniosku Burmistrza żądanie nie nadaje się do załatwienia w formie prawno - administracyjnej, gdyż wpisy ewidencji gruntów mają charakter czynności materialno-technicznej. Przepis art. 156 § 1 kpa nie daje podstaw organowi do stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej założenia, a następnie odnowienia operatu ewidencyjnego. Przeprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym możliwe jest na podstawie dokumentów sporządzonych po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych w niej danych, złożonych przez zainteresowany podmiot. Stroną postępowania przed organem I instancji był wyłącznie wnioskodawca - Burmistrz Miasta i Gminy S., również tylko on był stroną w postępowaniu odwoławczym. Wskazać należy, iż postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, kończy bowiem ustalenia organu, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 kpa. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że strona skarżąca nie była legitymowania do wniesienia skargi na postanowienie Głównego Geodety Kraju z uwagi na brak "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym do wniesienia skargi, dany podmiot musi wykazać, że powinien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Wprawdzie organ drugiej instancji doręczył skarżącej zaskarżone postanowienie, przy czym uczynił to na jej wyraźne żądanie, to jednak nie oznacza to, że uzyskała ona przymiot strony we wstępnym postępowaniu administracyjnym, polegającym na badaniu czy istnieją, czy też nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wynika z tego, że zakres tego postępowania ograniczony jest do zbada przez organ, czy zachodzą, czy też nie zachodzą po stronie wnioskodawcy przeszkody podmiotowe bądź przedmiotowe do wszczęcia postępowania. Na tym etapie organ nie ustala stron postępowania. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzi żadna przeszkoda, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, organ administracji stosownie do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron zawiadamia wszystkie osoby będące stronami w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa, zapewniając im tym samym udział w tym postępowaniu. Zatem we wstępnym postępowaniu prowadzonym przez [...]WINGiK w K., którego wynikiem była wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, strona skarżąca nie miała legitymacji do bycia jego stroną, gdyż nie występowała do organu z żądaniem jego wszczęcia. Stroną tego postępowania był wyłącznie wnioskodawca - Burmistrz Miasta i Gminy S. i tylko jemu przysługiwało uprawnienie do wniesienia zażalenia na to postanowienie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Skoro skarżąca Spółka nie mogła być stroną takiego postępowania i organy za stronę w tym postępowaniu jej nie uznały, to tym samym nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Godety Kraju z dnia [...] września 2012 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.