II OSK 88/14

Dnia 8 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/13 w sprawie ze skargi S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie wygaszenia decyzji z [...] listopada 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – rozbudowy drogi krajowej nr 79 (odcinek Piaseczno – skrzyżowanie z drogą krajowa nr 50) i budowy obwodnicy Góry Kalwarii na drodze nr 79 i 50. Uzasadniając decyzję organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji toczyło się z urzędu, w związku z wnioskiem organizacji społecznej S., która uczestniczyła w nim przed organem pierwszej instancji na prawach strony. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest przesłanek do wygaszenia decyzji środowiskowej, bowiem może ona nadal być przedłożona, jako wymagany dokument przy uzyskiwaniu stosownej decyzji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym, a inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nadal jest zainteresowany realizacją przedsięwzięcia (pismo z 28 października 2011 r.). Pomimo eliminacji z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji drogi, inwestor może zrealizować przedsięwzięcie występując o kolejną decyzję – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Poinformował on, że 9 września 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji dla części zadań składających się na to przedsięwzięcie, a nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Skoro decyzja nie jest bezprzedmiotowa nie ma znaczenia czy spełnione są inne przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro muszą one występować kumulatywnie. Jednocześnie oceniono, że także te warunki nie zachodziły. Wskazano również, że kwestie zgodności z prawem decyzji środowiskowej wykraczają poza granice sprawy. Wyrokiem z 6 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 580/12) uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2011 r. Wyrokiem z 25 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1861/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie, jej granice wyznacza zaskarżona do Sądu decyzja z [...] listopada 2011 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] marca 2011 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. W celu rozstrzygnięcia tej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy wystąpiły, lub nie, przesłanki do wygaszenia tej decyzji w oparciu o art. 162 k.p.a. Tymczasem kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie zamknęła się w zakreślonych powyżej granicach sprawy, lecz skupiła się na temacie zgodności decyzji środowiskowej z prawem wspólnotowym, podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem skargi. Doprowadziło to, po pierwsze, do nieuprawnionego zarzucenia organowi przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 155 ustawy o ocenach, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organ w kontrolowanej sprawie, po drugie zaś do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., w świetle którego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wzruszenie ostatecznej decyzji środowiskowej dopuszczalne jest zatem wyłącznie po wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego, którym nie jest jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie ponowne rozważenie wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa jedynie w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołany przepis wymaga zatem łącznego wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek, to jest: bezprzedmiotowości decyzji środowiskowej oraz jednej z okoliczności przemawiającej za stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji, którą w sprawie miałby być ewentualnie interes społeczny. Niesporne bowiem jest, że żaden przepis prawa nie nakazuje wygaśnięcia tej decyzji, stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży także w interesie strony. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. Z uwzględnieniem tych właśnie elementów Sąd pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powoduje bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej. Ponadto podnoszony przez organ interes inwestora (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), który nie jest zainteresowany stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej i korzysta z tej decyzji w dalszym procesie inwestycyjnym, powinien być uwzględniony przy ocenie wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki interesu społecznego przemawiającego za ewentualnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ta dotyczy uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 79 (odcinek Piaseczno – skrzyżowanie z drogą krajowa nr 50) i budowie obwodnicy Góry Kalwarii na drogach krajowych nr 79 i nr 50. Rozbudowa zaś sieci dróg publicznych leży przecież również w interesie społecznym. Dlatego też, także ta okoliczność musi być poddana właściwej analizie Sądu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Przede wszystkim Sąd podkreślił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wyznaczają przepisy regulujące dane postępowanie. W ocenianej decyzji granice te wyznacza przepis art. 162 § 1 k.p.a., który normuje postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Tak więc aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy stała się ona bezprzedmiotowa. A następnie, po stwierdzeniu istnienia tej przesłanki, pojawia się możliwość poszukiwania kolejnych przyczyn wygaśnięcia, gdyż przesłanki te (stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony) musza wystąpić kumulatywnie z bezprzedmiotowością. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Przechodząc do zagadnienia bezprzedmiotowości Sąd zauważył, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski /w:/ Komentarz, 1996, s. 750–751). Stan bezprzedmiotowości zaistnieje np. w razie rezygnacji inwestora z realizacji przedsięwzięcia. Konkludując uwagi wyżej przytoczone w odniesieniu do warunków zaistniałych w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że inwestor (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) nie zrezygnował ze swoich uprawnień w zakresie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor – jak wskazano w zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – złożył w dniu 9 września 2011 r. wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla części zadań. W powyższej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji Wojewody Mazowieckiego, skoro inwestor nie zrezygnował z uprawnień wynikających z tej decyzji. Wobec powyższego uznania, że nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. w związku z tym zbędne jest badanie czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony bowiem powyższe przesłanki nie zostałby i tak kumulatywnie spełnione. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, iż nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2007 r. i w związku z tym zbędne jest badanie czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony bowiem powyższe przesłanki nie zostałyby i tak kumulatywnie spełnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 190 w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe związanie wytycznymi, oceną prawną i wykładnią prawa wynikającymi z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2526/12, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 67 § 5 w zw. z art. 70 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez wadliwe zawiadomienie pełnomocnika Stowarzyszenia o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2013 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 3 pkt 5 tej ustawy. Na tych podstawach wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/13 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, powołując jako podstawę nieważności art. 183 § 2 pkt 5 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 5 "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw". Prawo do obrony jest podstawowym elementem prawa do sądu. W kontradyktoryjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zapewnia to stronom toczącym spór o zgodność z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej równą możliwość prawną argumentacji. Dla realizacji tego prawa na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego prawa do obrony przez udział w toku rozpoznania sprawy. Na sądzie ciąży obowiązek zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego (art. 91 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a następnie ustalenie czy strony zostały prawidłowo zawiadomione. Artykuł 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje konsekwencje prawne dla przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego nieprawidłowego zawiadomienia, stanowiąc, że "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron (...)". Konsekwencją prawną naruszenia art. 109 – obowiązku odroczenia rozprawy z powodu nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naruszenie przepisów postępowania przez sąd w zakresie zawiadomienia o rozprawie związane jest z wadliwym ustaleniem na podstawie pism procesowych stron adresu do doręczeń. Na stronach postępowania sądowoadministracyjnego ciąży obowiązek szczególnej staranności określenia adresu do doręczeń, w tym o zmianie adresu do doręczeń. Zgodnie z art. 70 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby". Zawiadomienie powinno zachować formę przewidzianą przepisami prawa procesowego – formę pisma procesowego. Sąd nie może domniemywać właściwego miejsca do doręczeń, zwłaszcza jeżeli z pism procesowych wynika wskazanie miejsca do doręczeń. Odcisk zatem pieczęci na piśmie procesowym nie jest wypełnieniem obowiązku zawiadomienia o miejscu do doręczeń. W okolicznościach sprawy wymaga uwzględnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny zawiadamiając o rozprawie uznał za skuteczne poinformowanie o zmianie miejsca do doręczeń, odcisk pieczęci na odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 2526/12. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był dołożyć należytej staranności przy ustaleniu miejsca doręczeń. Z akt sprawy nie można wyprowadzić, że Sądowi nie było znane miejsce do doręczeń wynikające z miejsca doręczeń przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone w sprawie z pozbawieniem strony prawa do obrony (art. 183 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.