III SA/Gd 243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi U.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - po rozpatrzeniu wniosku U. K. – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że U. K. wnosiła o stwierdzenie nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza miasta H. jako dokonanego bez podstawy prawnej – wobec błędnego przeświadczenia o konieczności rejestracji działalności polegającej na wynajmie pokoju w domu jednorodzinnym. Kolegium wskazało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonywany jest w formie czynności materialno - technicznej z zakresu administracji publicznej, a nie w formie decyzji administracyjnej dlatego należało uznać, że brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt [...] wydanym wskutek wniosku U. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonywany jest w formie czynności materialno - technicznej z zakresu administracji publicznej, gdyż formę decyzji ustawa o działalności gospodarczej przewidywała wyłącznie dla odmowy wpisu i dla jego wykreślenia. Wpis do ewidencji nie ma charakteru decyzji ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a stanowi jedynie potwierdzenie zgłoszenia działalności gospodarczej zgodnie z przepisami art. 15 i 16 ustawy o działalności gospodarczej. Materię działalności gospodarczej w obowiązującym stanie prawnym reguluje ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807, ze zm.). W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że przywołane wyżej ustawy, na podstawie których dokonano wpisu, już nie obowiązują, bowiem charakter tej czynności nie uległ zmianie i nadal jest on czynnością materialno - techniczną, a nie decyzją administracyjną. Do wydawania decyzji o stwierdzeniu nieważności czynności materialno - technicznej, polegającej na dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej brak jest podstaw prawnych. Art. 156 § 1 k.p.a. nie upoważnia organu administracji państwowej do stwierdzenia nieważności czynności materialno - technicznej, jaką jest wpis ewidencji, gdyż dotyczy on decyzji administracyjnych, (poprzez odesłanie z art. 126 k.p.a. odnosi się również do postanowień, do których stosuje odpowiednie przepisy art. 156-159 k.p.a.). Żądanie stwierdzenia nieważności aktu, który nie jest decyzją administracyjną stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, w świetle art. 61 a k.p.a. Odnosząc się zaś do żądania strony wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej Kolegium wyjaśniło, że wniosek o wykreślenie wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej osoba fizyczna składa do CEIDG (Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej) za pośrednictwem formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej CEIDG, w Biuletynie Informacji Publicznej ministra właściwego do spraw gospodarki oraz za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej. Wniosek o wpis do CEIDG może być również złożony na formularzu zgodnym z formularzem, o którym mowa w ust. 1, w wybranym przez przedsiębiorcę urzędzie gminy osobiście albo wysłany listem poleconym. Wynika to z przepisów art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skargę do Sądu wniosła U. K. domagając się zmiany polegającej na stwierdzeniu nieważności poprzez ustalenie, iż dokonany na jej wniosek wpis był bezpodstawny i jako taki niezgodny z prawem, ewentualnie o uchylenie niniejszego postanowienia i ponowne przeprowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że odmowa stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji, niezależnie od jego charakteru prawnego i pomimo jego oczywistej bezzasadności pozbawia ją możliwości obrony, narażając na niezawinioną odpowiedzialność z tytułu nienależnych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, od działalności, która nigdy nie była działalnością gospodarczą w rozumieniu powyższej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Aby dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należało w pierwszej kolejności ustalić jakiego rodzaju żądanie skierowała do organu skarżąca U. K.. Istota jej żądania, w sposób nie budzący wątpliwości, sprowadzała się zaś do usunięcia lub anulowania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego jej zdaniem niezgodnie z prawem, wskutek złożenia przez nią, pod wpływem błędu, wniosku o taki wpis. Zdaniem skarżącej wpis ten nie powinien rodzić skutków prawnych już od daty jego dokonania. Skarżąca w żadnym ze swych pism nie twierdziła, jakoby wpisu do ewidencji dokonywano w drodze decyzji administracyjnej. Pismem datowanym 7 maja 2012r. organ zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy żąda stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji, czy wykreślenia wpisu. Organ nie poinformował skarżącej jednak o różnicach pomiędzy wymienionymi wnioskami – uchybiając tym samym obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W odpowiedzi skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności wpisu, nie twierdząc bynajmniej jakoby wpisu dokonywano w drodze decyzji administracyjnej. Równocześnie w swym piśmie z 28 maja 2012 r. wyjaśniła dlaczego jej zdaniem wpis do ewidencji był od początku wadliwy. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 61 a i art.157 § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji – nie określając wszakże o jaką decyzję chodzi – a przeważającą część uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego poświęciło argumentacji na rzecz niekwestionowanego poglądu, że wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonuje się w drodze czynności materialno technicznej. Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw, by tak określone żądanie skarżącej uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, skoro skarżąca nigdy wyraźnie takiego wniosku nie sformułowała, zaś organ wiedzieć musiał, że istota sprawy dotyczy sytuacji, w której decyzja administracyjna nie została wydana. Żądanie skarżącej – dotyczące zarzutu niezgodności z prawem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego w 1996r. powinno zostać rozpatrzone przez organ właściwy do prowadzenia Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) i wydawania dotyczących jej decyzji administracyjnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst. jedn. Dz.U. z 2010 Nr 220 poz. 1447 ze zmianami). Rzeczą zaś Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zaś przekazanie sprawy do rozpatrzenia właściwemu organowi zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiło natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 61 a k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.