VII SA/Wa 1122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) października 2010r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2010r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na skutek pisma R. R. złożonego w dniu (...).07.2009 r. w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu (...) w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w W., w dniu (...).09.2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wnioskodawca w piśmie podniósł kwestię istotnego pogorszenia warunków akustycznych w swoim lokalu, znajdującym się bezpośrednio pod lokalem, w którym dokonano robót budowlanych, załączył również ekspertyzę akustyczną dotyczącą stropu pomiędzy pomieszczeniem jadalni z aneksem kuchennym w lokalach nr (...) oraz lokalem poniżej. PINB (...) ustalił, iż roboty budowlane w lokalu (...) przy ul. (...) w W. polegały na połączeniu obydwu lokali poprzez rozebranie ściany je dzielącej. W lokalu (...) zlikwidowano kuchnię, uzyskując dodatkowy pokój. W lokalu (...) dokonano przebudowy polegającej na rozebraniu ścian pomiędzy łazienką, kuchnią a przedpokojem, uzyskując w ten sposób jedno większe pomieszczenie kuchni, jeden pokój i pomniejszony korytarz. Ponadto w pomieszczeniu kuchni i korytarza dokonano wymiany podłogi drewnianej z klepki położonej na deskach i legarach na terakotę położoną na stropie Kleina. PINB (...) postanowieniem (...) z dnia (...).01.2010 r. nałożył na inwestora K. K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia: 1) oceny technicznej wykonanych robót budowlanych (w formie graficznej i opisowej) z uwzględnieniem wyburzonej ściany międzylokalowej pod kątem nośności konstrukcyjnej oraz opisaniem warstw podłogowych przed i po wykonaniu robót budowlanych, 2) opinii akustycznej dotyczącej stropu wraz z wymienioną warstwą posadzkową w związku z demontażem konstrukcji legarowej w pomieszczeniu jadalni z aneksem kuchennym pomiędzy przedmiotowym lokalem i lokalem poniżej - nr (...). dotyczących prawidłowości wykonanych robót i zgodności z przepisami Prawa budowlanego, związanych z przebudową i połączeniem lokali mieszkalnych nr (...) w jeden lokal w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W. Po wykonaniu powyższego obowiązku PINB (...) decyzją nr (...) z dnia (...).08.2010 r., nakazał K. K. wykonanie robót budowlanych, polegającym na stałym zamontowaniu na podłodze wykładziny cienkościennej podłogowej w pomieszczeniu jadalni połączonej z aneksem kuchennym w lokalu nr (...) w budynku przy ul. (...) w W. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Bowiem, co podkreślił, organ w aktach znajduje się "Orzeczenie techniczne nr (...)" z dnia (...).04.2010 r. uzupełnione w zakresie wskazanym przez PINB (...) "Orzeczeniem technicznym nr (...)" z dnia (...).08.2010r. wykonane przez mgr inż. arch. P. R. oraz "Opinia dotycząca oceny znormalizowanego poziomu uderzeniowego stropu międzymieszkaniowego między lokalami (...) w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w W. w świetle obowiązujących wymagań". Z powyższej dokumentacji technicznej wynika, że "...wykonane w okresie maj -sierpień 2008 r. oraz czerwiec 2009 r. roboty budowlane w części lokali (...) w budynku przy ul. (...) w W. zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki technicznej i budowlanej a stan konstrukcji, wykończeń oraz instalacji nie stanowi zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów... z wyjątkiem tej części robót dot. remontowanych podłóg w odniesieniu do których to ewentualny wymóg spełnienia norm obowiązujących w zakresie izolacyjności akustycznej dla rodzajów dźwięków materiałowych (...) skłania lub wymusza zastosowanie w trybie stałym w pomieszczeniu jadalni z aneksem kuchennym dodatkowych materiałów wyposażeniowych tj. wykładzin podłogowych ". Zarówno "Orzeczenie techniczne nr (...)" jak i "Opinia dotycząca oceny znormalizowanego poziomu uderzeniowego stropu międzymieszkaniowego między lokalami (...) w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w W. w świetle obowiązujących wymagań" zostały wykonane na zlecenie strony skarżącej i brak jest innej dokumentacji, w oparciu o którą PINB (...) mógłby nałożyć inny zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K. K. Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że w jego ocenie zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nałożenia obowiązku zamontowania wykładziny w celu poprawienia akustyki stropu. Skarżący podkreślił, że okoliczność przekraczania przez strop aktualnie obowiązujących norm akustycznych nie przesądza o naruszeniu obowiązującego stanu prawnego. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek spełniania aktualnie obowiązujących norm (przepisów techniczno- budowlanych) istnieje jedynie w przypadku budowy lub projektowania obiektów budowlanych a nie stropów, które w sytuacji przedmiotowego budynku zostały zbudowane kilkadziesiąt lat temu. Pełnomocnik skarżącego podkreślił ponadto, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie daje możliwości do ustalenia, że to wymiana podłogi spowodowała zbyt niski poziom izolacji akustycznej. W związku ze skargą, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) marca 2011r., na podstawie 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił własną decyzję nr (...) z dnia (...).10.2010r. oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję PINB (...) z dnia (...).08.2010r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w jego ocenie skarga wniesiona do sądu na decyzję z dnia (...).10.2010r. zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ powołał znajdujące się w aktach orzeczenie techniczne nr (...) z dnia (...).04.2010r. (uzupełnione orzeczeniem z dnia (...).08.2010r.) oraz "Opinię dotyczącą oceny znormalizowanego poziomu uderzeniowego stropu międzymieszkaniowego między lokalami (...) w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w W. w świetle obowiązujących wymagań" i podniósł, iż z powyższej dokumentacji technicznej wynika, że "...wykonane w okresie maj - sierpień 2008 r. oraz czerwiec 2009 r. roboty budowlane w części lokali (...) w budynku przy ul. (...) w W. zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki technicznej i budowlanej a stan konstrukcji, wykończeń oraz instalacji nie stanowi zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów... z wyjątkiem tej części robót dot. remontowanych podłóg w odniesieniu do których to ewentualny wymóg spełnienia norm obowiązujących w zakresie izolacyjności akustycznej dla rodzajów dźwięków materiałowych (...) skłania lub wymusza zastosowanie w trybie stałym w pomieszczeniu jadalni z aneksem kuchennym dodatkowych materiałów wyposażeniowych tj. wykładzin podłogowych" oraz uznał, że dokumenty te nie zawierają danych niezbędnych dla przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie. Wobec tego zdaniem organu niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych zgodnie z zasadami PN-ISO 140-7:1999 i wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku stwierdzenia występowania nieprawidłowości wskazać sposoby doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzę powinna wykonać osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Poza powyższym organ odwoławczy podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić (a ustalenia poprzeć stosownym materiałem dowodowym) czy R. R. będący inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie posiada legitymację procesową w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr (...) w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w W.. Z akt sprawy wynika, iż R. R. nie został uznany za stronę tegoż postępowania a zakres i sposób przeprowadzonych robót budowlanych wykazuje bezpośrednie oddziaływanie na jego lokal mieszkalny, znajdujący się pod lokalem inwestora. Właściwe ustalenie stron postępowania, a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu), jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie - w myśl przepisu art. 61 § 4 Kpa - zobowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjecie decyzji o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przepisie tym ustanowione zostało prawo autokontroli organu, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez Sąd Administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy Sądu Administracyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 - ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Omawiany przepis wymaga uwzględnienia skargi w całości, określając przy tym termin, w jakim powinno to nastąpić. Uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w tym przepisie stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury. Uprawnienie to bowiem powstaje w związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Bez wątpienia organ odwoławczy w momencie złożenia skargi przez K. K., na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nabył uprawnienie do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, o ile prowadziło to do uwzględnienia skargi i nastąpiło przed rozpoczęciem rozprawy przed sądem. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał za słuszne wszystkie zarzuty podniesione w skardze wobec tego działając na podstawie art. 54 § 3 ppsa uwzględnił skargę i uchylił własną decyzję z dnia (...).10.2010r. Jednocześnie oceniając przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznając, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 138 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Należy w tym miejscu podnieść, że w doktrynie i orzecznictwie pojawiają się rozbieżności, co do zakresu działania organów administracji wydających decyzję na podstawie art. 54 § 3 ppsa i możliwych rozstrzygnięciach w decyzji wydanej – na podstawie tego przepisu, w szczególności w kwestii możliwości skorzystania przez organ w decyzji autokontrolnej z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 kpa. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r. (sygn. akt II OSK 935/07) podając, że "Organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 k.p.a. " Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, bowiem dla wydania zgodnej z prawem decyzji (jak to wykazał organ) koniecznym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części – we wskazanym zakresie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.