II SAB/Kr 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. i W. G. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku A. G. i W. G. z dnia 23 sierpnia 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. na rzecz skarżących A. G. i W. G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. G. oraz W. G. w skardze z dnia 29.01.2013 r. kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagali się zobowiązania Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA Oddział w T. do: 1. udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 23.08.2012 r.; 2. stwierdzenia bezczynności ww. spółki we wskazanym zakresie; 3. zasądzenia kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zarzucana bezczynność dotyczyć miała nieudostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu na działce nr [...] w Z., stanowiącej własność skarżących. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 23.08.2012 r. zwrócili się do Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w T. o podjęcie negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Pismo to zawierało także wniosek o udzielenie interesującej skarżących informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymali pismo z dnia 30.08.2012 r. w którym poinformowano skarżących, iż stosowną odpowiedź otrzymają w późniejszym terminie, po stwierdzeniu przez spółkę swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, sprawdzeniu zasobów archiwalnych oraz dokumentacji formalno-prawnej. W dniu 14.09.2012 r. skarżący otrzymali pismo, z którego wynikało, iż Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w T. jest właścicielem gazociągu. Wskazano decyzje dotyczące budowy oraz posadowienia urządzeń gazociągowych na nieruchomości skarżących. Jak poinformowali skarżący, decyzje te nie zostały załączone do omawianego pisma. W piśmie z dnia 7.12.2012 r. A. G. oraz W. G. zostali poinformowani ponownie, iż odmawia się im udostępnienia wnioskowanych decyzji albowiem spółka nie udostępnia materiałów znajdujących się w jej archiwach. Pouczono skarżących, że w celu uzyskania tych decyzji winni zwrócić się do właściwych organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA Oddział w T. wniosła o oddalenie, względnie odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi podano, że skarga A. G. i W. G. została wniesiona po terminie, bowiem stanowisko spółki w kwestii spornych decyzji skarżący otrzymali w dniu 11.12.2012 r., zaś skargę nadali na poczcie w dniu 30.01.2013 r. Zdaniem spółki, zestawienie tych dat świadczy o uchybieniu terminowi o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. W zakresie wniosku o oddalenie skargi wskazano, że spółka [...] udzieliła skarżącym odpowiedzi pismami z dnia 30.08.2012 r. oraz z dnia 12.09.2012 r., a także z dnia 7.12.2012 r. Zdaniem spółki, nie można zatem zarzucić jej bezczynności. Tym bardziej, nie można zarzucać spółce prawa handlowego niewydania decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazano, że skarga winna zostać oddalona z uwagi na brak po stronie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których domagali się skarżący. Obowiązek udostępnienia informacji obciąża, zdaniem spółki, podmioty, które takie informacje "wytwarzają", gdyż dotyczą działalności konkretnego organu administracji. Argumentowano, że nie sposób obciążać spółki prawa handlowego obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracji tj. decyzji wydanych przez zupełnie inny podmiot i to wiele lat przed tym jak powstała sama spółka [...]. Podkreślono także, iż Operator Gazociągów Przesyłowych nie uchylił się od podania informacji dotyczących: dat decyzji, ich znaków, itp. Na podstawie wskazanych informacji skarżący wystąpili do Archiwum Państwowego w K. o wydanie odpisów tych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie był usprawiedliwiony, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi złożonej w kontrolowanej sprawie. Obowiązujące bowiem przepisy tj. zarówno ustawa z dnia 6.09.2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.), jak również ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) - nie przewidują terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W szczególności udzielenie odpowiedzi (przedstawienie stanowiska) przez podmiot, któremu zarzucana jest bezczynność, nie ma wpływu na rozpoczęcie (bieg) termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego we wskazanym zakresie. Wynika to z tego, że w przypadku skargi na bezczynność dotyczącą udzielenia informacji publicznej - nie istnieje konieczność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ani też wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uznać zatem należy, iż skargę w analizowanym przedmiocie można wnieść w dowolnym terminie. Podstawowym problemem w kontrolowanej sprawie jest ustalenie, czy żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy spółka prawa handlowego - Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. Po przesądzeniu powyższych kwestii, istotna będzie w dalszej kolejności ocena, czy treść korespondencji kierowanej do skarżących przez ww. spółkę -świadczy o wypełnieniu obowiązków ustawowych w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do przedstawionych zagadnień należy wskazać, że zgodnie z art. l ust. l u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. l pkt 4 lit. a ustawy). Zestawiając powyższą regulację z treścią wniosku (żądania) skarżących - obejmującego udostępnienie decyzji administracyjnych będących podstawą lokalizacji i budowy gazociągu - nie budzi wątpliwości, iż żądana przez skarżących informacja jest informacja publiczną. Oceniając natomiast kwestię, czy Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. l u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W art. 4 ust. l pkt 4 ustawy - jako podmioty zobowiązane w powyższym zakresie - wprost wskazano podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Przez "państwową osobę prawną" rozumieć należy inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym (art. la ustawy z dnia 8.08.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 1224). Ze znajdującego się w aktach odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA wynika, że jedynym akcjonariuszem tej spółki jest Skarb Państwa. Zgodnie więc z powołanym wyżej art. 4 ust. l pkt 4 u.d.i.p. - jest zatem ta spółka zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro jednak wniosek skarżących dotyczący udostępnienia informacji publicznej odnosił się do zakresu działania (właściwości) Oddziału wskazanego przedsiębiorstwa (spółki) znajdującego się w T., należy zatem uznać, że podmiotem zobowiązanym do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej jest Oddział w T.. Podsumowując powyższe uwagi, stwierdzić należy, że wniosek A. G. oraz W. G. z dnia 23.08.2012 r. dotyczył udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, a nadto skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. Ocenić zatem obecnie należy, czy stanowisko spółki, zawarte w korespondencji prowadzonej ze skarżącymi, czyni zadość wymogom dotyczącym udostępniania informacji publicznych, określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem wniosek skarżących z dnia 23.08.2012 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, winien wniosek ten rozpoznać stosowanie do wymogów wynikających z powołanej ustawy (por. art. 10, art. 16, art. 17 u.d.i.p.). Nastąpić to powinno, w zależności od przyjętych ocen, poprzez udzielenie skarżącym wnioskowanej informacji lub wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że kierowane do skarżących, w toku postępowania pisma spółki, nie spełniają tych wymagań, a w tym, nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że w piśmie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA z dnia 12.09.2012 r. (k. 11 a.s.) wskazano decyzje administracyjne będące podstawą lokalizacji gazociągu na działce skarżących oraz podano, że spółka dokumentów tych nie udostępni. Podano przy tym, że odpisy tych decyzji powinny być dostępne w archiwach organów administracji publicznej. Natomiast w piśmie z dnia 7.12.2012 r. (k. 14 a.s.) spółka podkreśliła, że nie udostępnia dokumentów znajdujących się w jej archiwach zaś dostarczone wnioskodawcy dane są wystarczające do odszukania spornych decyzji w archiwach właściwych organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 107 § l zd. l kpa, decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Konfrontując powołane wyżej pisma [...] SA - ze wskazanymi elementami decyzji administracyjnej należy uznać, że pisma te nie mogą stanowić decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie zawierają one bowiem określenia strony (stron) postępowania, gdyż jako adresata wskazują zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), a nie wnioskodawców. Nadto, brak jest wskazania podstawy prawnej (u.d.i.p.) oraz uzasadnienia prawnego. Nie zawierają także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie. Także zawarte w tych pismach stanowisko spółki w kwestii żądania skarżących, nie może być uznane za rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji to władcze, wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Sam zaś kontekst wydania (wytworzenia) tych pism, nie pozwala uznać, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem sprawy, w przedstawionym wyżej znaczeniu. Omawiane pisma były formą w wymiany korespondencji między spółką, a skarżącymi, którzy poza udostępnieniem im informacji o decyzjach będących podstawą budowy gazociągu na ich działce, domagali się także podjęcia negocjacji w sprawie ustanowienia służebności przesyłu i zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości (k. 7). Wskazany kontekst w jakich zostały wydane sporne pisma oraz ich treść, nakazuje uznać, że pisma te mają cechy wyłączenie pisma informacyjnego, nie zaś decyzji administracyjnej. Bezsporne natomiast w sprawie było, iż Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w T. nie udostępnił skarżącym wnioskowanych przez nich kserokopii decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek skarżących spółka podała jedynie daty z których decyzja te pochodzą oraz ich oznaczenia, a nadto wskazała, że kopie tych dokumentów winni skarżący uzyskać od właściwych organów administracji. Przedstawiony sposób załatwienia przez [...] SA sprawy (wniosku skarżących) nie jest prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. l i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Z akt sprawy wynika, że Operator Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w [...] może być w posiadaniu decyzji interesujących A. G. oraz W. G.. Wynika to bowiem ze wskazanego wyżej faktu udostępnienia skarżącym dat i znaków decyzji będących podstawą budowy na działce skarżących gazociągu (pismo z dnia 12.09.2012 r.; k. 11 a.s.). W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w odpowiedzi na skargę powody niezrealizowania wniosku skarżących. Obowiązek należytej reakcji na wniosek A. G. i W. G. z dnia 23.08.2012 r. wynikał z faktu, że dotyczył on informacji publicznej, został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiej informacji i informację tę, co wyżej zaakcentowano, prawdopodobnie posiadającego. Niezrealizowanie wniosku skarżących skutkuje zatem uznaniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § l p.p.s.a., zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] SA w W. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku A. G. i W. G. z dnia 23.08.2012 r. (punkt I sentencji wyroku). W pkt II sentencji, sąd, na podstawie art. 149 § l p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżących wniosku o udostępnienie informacji publicznej, spółka [...] SA informowała wnioskodawców (w pismach z dnia 12.09.2012 r. oraz z dnia 7.12.2012 r.) o swoim stanowisku w tej sprawie, zmierzając do jej wyjaśnienia i załatwienia. Nie pozostawała zatem całkowicie bierna wobec zgłoszonego wniosku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).