IV SA/Wa 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. U.i K. U. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w G. z [...] sierpnia 2012 r., którą umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na działce nr [...] obręb S., gmina L., niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DGLP wskazał, następujące przesłanki wydania orzeczenia w związku z art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 z ze zm.): - przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa dotycząca wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr ew. [...] z obrębu S., gmina L. (zajętych pod domek letniskowy będący własnością Strony), stanowiących własność Skarbu Państwa – w zarządzie PGL Lasy Państwowe (Nadleśnictwa K.); z akt sprawy wynika, że działka leśna nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu (pismo Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2012 r.), - stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; bezspornym jest fakt, że wybudowanie domku letniskowego stanowi inne niż leśne użytkowanie gruntu; ponadto ustalenie sprawcy wyłączenia oraz daty wyłączenia (oświadczenie Strony) nie budzą wątpliwości, - co do wyłączenia z produkcji gruntów leśnych przed wejściem w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zauważono, że przepisy przejściowe ani sam art. 28 ust. 1 ustawy nie odnoszą się do sytuacji, kiedy do nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji mogło dojść przed jej wejściem w życie; wyłączenia przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji - poprzez wybudowanie budynku letniskowego - dokonano w 1976 roku; sam art. 28 ust. 1 stanowi: "w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustała się opłatę w wysokości dwukrotnej należności; w związku z powyższym zastosowanie ustawy z 1995 roku i nałożenia sankcji - w postaci dwukrotnej należności - nie jest możliwe w stosunku do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, które miało miejsce wiele lat przed wejściem jej w życie, - argument Strony o zasadności zastosowania poprzednio obowiązujących ustaw dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych nie może być uwzględniony, ponieważ obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości odwoływania się do dawniej istniejących ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze zarzucono: - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, - naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a w szczególności art. 28 ust.1 tej ustawy oraz ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27, poz. 249 ze zm.), a w szczególności art. 6 ust 1 tej ustawy. Uzasadniając skargę wskazano: - w motywach zaskarżonej decyzji zauważono, że przepisy przejściowe ani sam przepis art. 28 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odnoszą się do sytuacji, kiedy do nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji mogło dojść przed wejściem w życie ustawy; obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości odwoływania się do dawniej istniejących ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych; argumenty te są bezpodstawne i stanowią rażące naruszenie obowiązujących zasad prawnych, - przytoczono uwarunkowania faktyczne sprawy: w chwili rozpoczęcia budowy przez skarżących domku letniskowego w 1976 roku, działka nieleśna nr ew. [...] o pow. 19.56 ha (z której później została wyodrębniona działka nr ew. [...]), była w zarządzie ówczesnego organu administracji państwowej Wójta Gminy L. i nie była zakwalifikowana jako działka leśna; był to duży obszar łąk i nieużytków; wyodrębnienie formalne działki nr ew. [...] nastąpiło dopiero w 1997 roku (KW [...] SR w S. [...]); Skarżący w 1976 roku rozpoczęli budowę budynku letniskowego w miejscu wskazanym przez geodetę, pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy L.; kwestia ta była wielokrotnie podnoszona przez Skarżących również w postępowaniu toczącym się przed właściwymi organami nadzoru budowlanego, gdzie Nadleśnictwo jest stroną (akta spraw znajdują się w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Warszawie); Skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z tych akt; organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, że wyłączenie z produkcji gruntu leśnego nastąpiło w 1976 roku, a więc wtedy kiedy Lasy Państwowe nie były właścicielem, - Skarżący z własnej inicjatywy uzyskali informację ze Starostwa Powiatowego w S., z której wynika, że archiwalne oznaczenie działki nr ew. [...] było nr [...]; powstała ona w 1980 roku i została wyodrębniona z jednej wielkiej działki nr ew. [...], potem działka nr ew. [...] została wpisana do zasobu geodezyjnego, jako działka odrębna, - działka nr ew. [...] otrzymała status działki w 1997 roku i od tego roku została zakwalifikowana, jako działka leśna w związku z jej przekazaniem przez Gminę L. na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwo S.; na początku lat dziewięćdziesiątych wyszczególnione działki zostały skomunalizowane i przekazane Gminie L., jako jednostce samorządowej. - z obecnie ustalonego stanu faktycznego wcale nie wynika jednoznacznie, że przy rozpoczęciu budowy budynku w 1976 roku skarżący przekroczyli granicę działki, - oczywistym jest, że nie zachodzi żaden zakaz stosowania wcześniejszych ustaw związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, wynikający z braku uregulowania w przepisach przejściowych obecnie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku.; podstawowe zasady działania prawa nakazują stosowanie do wcześniejszych stosunków prawnych ustaw, pod rządami których te stosunki powstały; zakładając zatem, że faktycznie do wyłączenia z produkcji leśnej gruntu pod budynkiem doszło w 1976 roku, należałoby stosować odpowiednio przepisy ustawy z ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, a w szczególności art.6 tejże ustawy, w odesłaniu do obecnie uprawnionych organów administracyjnych, które przejęły zadania organów administracyjnych uprawnionych pod rządami ustawy z 1971 roku, - jeżeli organ administracji przyjąłby stanowisko, że w 1976 roku nie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej z uwagi na brak charakteru leśnego działki nr ew. [...], to nie zwalnia go to od podjęcia merytorycznej decyzji; działka bowiem jest obecnie zakwalifikowana formalnie jako działka leśna i faktycznie jest w części wyłączona z produkcji leśnej ponieważ stoi na niej budynek o powierzchni 36 m2; na przełomie lat 1999 i 2000 działkę nr ew. [...] przejął od Gminy L. Skarb Państwa (Nadleśnictwo S. a potem w 2009 roku Nadleśnictwo K., - nie ma żadnych przeszkód, aby w tym wypadku stosować obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych tym bardziej, gdy dopiero w 2007 roku okazało się, że budynek stoi częściowo na działce nr ew. [...]; wcześniej o tym fakcie nie wiedziało ani Nadleśnictwo ani Skarżący, - nie do przyjęcia jest postawa organów obu instancji, unikających podjęcia jakichkolwiek decyzji merytorycznych, zmierzających do załatwienia sporu, przez powoływanie się na przeszkody formalne; nie można obarczać winą zwykłych obywateli za wcześniejsze zaniedbania władz administracyjnych. W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne przywołane przez organ, jako przesłanki orzekania. Przedmiotem sprawy jest ewentualne wyłącznie gruntów z produkcji leśnej, które nie mogło nastąpić później niż w 1976 roku – w czasie, gdy zrealizowano budynek. Okoliczność okresu zrealizowania budynku nie jest także kwestionowana w skardze. Stąd nie są zasadne zarzuty Stron dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy. Spór sprowadza się w istocie do kwestii dokonania prawidłowej wykładni obowiązujących regulacji prawa materialnego i - w tym kontekście – wymaga rozstrzygnięcia, czy mogą mieć znaczenie kwestie podnoszone przez Skarżących – faktyczne wykorzystywanie gruntów kwalifikowanych, jako leśne na inne cele od wielu lat, realizacja budynku nie z winy strony skarżącej na gruncie należącym obecnie do Skarbu Państwa w zarządzie PGL Lasy Państwowe. Należy wskazać ze zarzuty skargi w tym zakresie są chybione, bowiem podnoszone okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje enumeratywnie przesłanki, gdy organ może wydać decyzję o ustaleniu opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Jak trafnie zauważa organ warunkiem orzekania jest stwierdzenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 (użycie pojęcia "niniejszej ustawy"). Wobec wskazanego uwarunkowania i niekwestionowanych ustaleń faktycznych – nigdy nie wywodzono, aby doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej po wejściu w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nawet nie mogło do tego dojść skoro działania faktyczne, które mogły do tego prowadzić bezsprzecznie nastąpiły w 1976 roku - nie są trafne zarzuty, co do wadliwego zastosowanie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pokreślić wypada, że wskazana w danej regulacji norma ma charakter sankcyjny (sankcja administracyjna - pieniężna), stąd niedopuszczone byłoby jej zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie stosownej regulacji. Nawet zamieszczenie przez prawodawcę stosownej normy - stanowiącej kompetencje do wydania orzeczenia o nałożeniu sankcji (przy czym takowej w przepisach przejściowych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma) nie oznaczałoby możliwości jej bezkrytycznego zastosowania, z uwagi na prawdopodobieństwo jej niekonstytucyjności – sprzeczności z zasadą niedziałania prawa wstecz, wywodzoną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.). Ustalenie braku przesłanek do orzekania w sprawie, wobec uprzedniego wszczęcia postępowania, obligowało organ I. instancji do jego umorzenia (art. 105 § 1 K.p.a.) zaś organ odwoławczy do utrzymania w mocy tego rodzaju orzeczenia. Wobec wskazanych okoliczności – o ile trafne są wywody skargi że przedmiotowe grunty nie powinny być klasyfikowane w ewidencji jako leśne, zostały wadliwie podzielone lub przekazane na rzecz Skarbu Państwa w zarząd PGL Lasy Państwowe itp. (co wykracza poza zakres sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd) - konieczne może być zweryfikowanie, na wniosek skarżących, danych w ewidencji w stosownym trybie a być może doprowadzenie także wcześniej do zgodności ze stanem faktycznym planu urządzenia lasu, lub też podważenie mocy wadliwych czynności geodezyjnych lub rozstrzygnięć administracyjnych w tym przedmiocie (w trybach nadzwyczajnych). Wyeliminowanie negatywnych następstw wynikających z sugerowanych nieprawidłowości we wskazanych w skardze zakresach, nie może natomiast nastąpić w drodze wydania żądanej decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do wydania decyzji poza granicami wskazanymi w przepisie upoważniającym do władczego rozstrzygania sprawy, co wynika z zasady legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji R.P., art. 6 K.p.a.). Nie może mieć w tym kontekście znaczenia okoliczność, że - jak wywodzą Skarżący - byłoby to w ich interesie i prowadziłoby od odwrócenia skutków nieprawidłowości, które nie wynikały z ich winy. Wskazane powyżej kwestie wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Chybione są także wywody skargi, co do możliwości orzeczenia z przywołaniem regulacji prawa materialnego ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z 1971 roku, która utraciła moc w 1982 roku. Skoro dany akt został uchylony art. 51 pkt 6 nieobowiązującej już także ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) organy administracji nie mogą wywodzić z niego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej. Wskazana reguła wynika także z zasady legalizmu. Nie trafne są także inne argumenty skargi; - nie ma znaczenia, kiedy przedmiotową działkę (gdzie zrealizowany jest budynek) zakwalifikowano, jako leśną; jeżeli nastąpiłoby to pod rządami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku, to i tak nie można uznać, aby wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nastąpiło z dniem zakwalifikowania działki, której fragment nie był faktycznie wykorzystywany do produkcji leśnej; pojecie wyłączenia wiąże się z "rozpoczęciem" określonych działań faktycznych nie zaś powstaniem stanu prawnego (patrz art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), - nie ma znaczenia czy na dzień realizacji budynku grunty miały charakter leśnych; przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy pod rządami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji; kwestia czy wcześniej miały miejsce określone nieprawidłowości - ewentualne naruszenie przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych lub leśnych (Skarżący wywodzą, że na dzień budowy domu letniskowego teren nie był leśnym), wykracza poza granice niniejszej sprawy; do orzekania w takim przedmiocie organ administracji nie jest obecnie uprawniony. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - akt sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego – jak wskazano kwestie, których dotyczy to postępowanie, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.