II OSK 2254/13

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 581/13 w sprawie ze skargi W. K. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz W. K. i T. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 581/13, oddalił skargę W. K. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Płocki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia T. i W. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] położonej w m. D. gm. G. w pow. płockim, w woj. m. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy, kwestionując w szczególności zapis zamieszczony w pkt 7 decyzji, stanowiący, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy G. z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], realizacja inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły stanowi wyłączne ryzyko inwestora. Odwołujący się zarzucili również brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia pomimo wprowadzenia informacji o zagrożeniu powodziowym dla działki, na której ma być realizowana inwestycja. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że procedura postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę została przeprowadzona prawidłowo. Wskazał, że z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określał konkretnie zagrożenia powodziowego w odniesieniu do działki inwestorów, to w zakresie nierozstrzygniętym stanowisko takie, zobowiązany był zająć organ, do którego właściwości należy określenie położenia danej działki w obszarach zdefiniowanych w Prawie wodnym (art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), tj. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Inwestorzy zobowiązani zostali zatem do przedłożenia opinii [...] w W. W wydanej opinii (pismo z dnia 4 grudnia 2012 r.) organ pozytywnie zaopiniował budowę z uwagi, na fakt, że położenie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły, na którym nie obowiązują zakazy wymienione w art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Jednocześnie jednak Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zauważył, że dla przedmiotowej działki rzędna wody stuletniej wynosi 62,51m n.p.m. i w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego teren ten może być zalany wodą powodziową, co inwestor powinien brać pod uwagę planując zagospodarowanie działki. Mając więc na uwadze powyższą opinię oraz znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie inwestora z dnia 18 grudnia 2012 r., w którym inwestor stwierdził, że jest świadomy położenia działki na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły, co łączy się z budową budynku mieszkalnego wyłącznie na jego ryzyko, Wojewoda Mazowiecki za zasadny uznał pkt 7 decyzji Starosty Płockiego rozstrzygającej sprawę z wniosku T. i W. K. Organ odwoławczy stwierdził także, że przy wydawaniu decyzji nie naruszono przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), a odstąpienie od uzasadnienia wydanego pozwolenia na budowę było uzasadnione na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., gdyż decyzja uwzględniała w całości wniosek inwestora. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli inwestorzy W. K. i T. K. Decyzji tej zarzucili naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 Prawa budowlanego, jak też przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 i 4 K.p.a. Skarżący wskazali, że organ odwoławczy podzielił błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującą pogorszeniem sytuacji inwestorów w trakcie realizacji inwestycji jak i po jej zakończeniu. Zdaniem skarżących brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że działka nr [...] położona w miejscowości D. znajduje się na terenach zagrożonych powodzią. Tym samym brak jest również podstaw do tego, aby decyzja zawierała skarżony zapis. Zamieszczenie go jednak w decyzji, pomimo braku woli strony co do takiego rozstrzygnięcia, powinno być więc szczegółowo uzasadnione. Skarżący podnieśli także, że organ w toku prowadzonego postępowania nie sprawdził zgodności dokumentacji projektowo-budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 35 Prawa budowlanego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd nie dopatrzył się ze strony Wojewody Mazowieckiego naruszeń przepisów prawa mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w m. D. Do wniosku dołączyli: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany, projekt zagospodarowania działki, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy G. z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] dopuszcza na terenie działki nr [...] położonej w m. D. gm. G. w pow. p., w woj. m. zabudowę jednorodzinną, jednakże w § 8 ust. 3 pkt 7 zastrzega, że realizacja inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły stanowi wyłączne ryzyko inwestora, nie określając jednak takiego terenu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w przedmiotowej sprawie, poprzez: przedłożenie stosownego rozstrzygnięcia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w zakresie ustalenia dotyczącego położenia działki nr [...] w m. D. w obszarze szczególnego lub potencjalnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159). Z przedłożonej do akt sprawy opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 4 grudnia 2012 r. wynikało, że budowa została pozytywnie zaopiniowana, gdyż położenie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły, na którym nie obowiązują zakazy wymienione w art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W opinii tej wskazano także, że dla przedmiotowej działki rzędna wody stuletniej wynosi 62,51m n.p.m. i w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego teren ten może być zalany wodą powodziową, co inwestor powinien brać pod uwagę planując zagospodarowanie działki. Sąd zauważył również, że w załączonych dokumentach znajduje się pismo z dnia 18 grudnia 2012 r., w którym inwestor oświadcza, że jest świadomy położenia działki na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga konkretnie, co do działki inwestorów, w zakresie zagrożenia powodziowego to uzasadnione było uprzedzenie strony o zapisie planu miejscowego w pkt 7 decyzji Starosty Płockiego. Sąd podzielił więc stanowisko Wojewody, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 80, 107 § 3 i 4 K.p.a., jak również, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że w ramach określonych w art. 35 ust. 1 powołanej ustawy obowiązków organ ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zbadał również zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście istniejących w nim zapisów. A zatem, zdaniem Sądu, powołanie w decyzji zapisu § 8 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. nie stanowi naruszenia art. 35 Prawa budowlanego czy też przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu uprawnione było także odstąpienie przez Starostę Płockiego od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględniała ona w całości wniosek inwestora z dnia 6 listopada 2012 r. Z kolei stanowisko strony skarżącej, że zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G., które zostały przywołane przez organ załatwiający sprawę, zostały uchylone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Sąd uznał za niezasadne. Podniósł, że fakt, iż Dział V (art. 79 – 88) dotyczący ochrony przed powodzią oraz suszą został na mocy ww. ustawy uchylony nie oznacza, że przestały obowiązywać ustalenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. i T. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: - przyznanie waloru dowodu kopii antydatowanego przez organ oświadczenia, z którego wynika, że inwestor miałby wiedzę, iż jego inwestycja znajduje się na terenach zagrożenia powodziowego. Decyzja Starosty Płockiego została bowiem wydana w dniu [...] grudnia 2012 r. i w tym dniu doręczona stronom, natomiast oświadczenie, o które ubiegał się organ, już po wydaniu decyzji, choć opatrzone datą 18 grudnia 2012 r. zostało do organu wysłane drogą e-mailową w dniu 19 grudnia 2012 r. w formie scanu; - prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji częściowo z pominięciem inwestorów, gdyż postanowienie wzywające do uzupełnienia materiału o opinię Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nigdy do skarżących nie dotarło. Prawdopodobnie doręczono je projektantowi, który dokonał żądanej czynności nie będąc do tego umocowanym. Skarżący zatem nie podejrzewali nawet, że ich działka może zostać potraktowana jako leżąca na terenie zagrożenia powodziowego, a taki skutek ma skarżony zapis w decyzji; - podzielenie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a zwłaszcza dokumentu wydanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. uznając, iż wynika z niego, że działka skarżących znajduje się na terenie zagrożenia powodziowego, podczas gdy dokument ten zawiera wprost zapis, że przedmiotowa działka znajduje się poza terenem zagrożenia powodziowego. Ponadto z powołanego w pkt 7 skarżonej decyzji zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że teren zagrożenia powodziowego obejmuje przedmiotową działkę; - podzielenie przez Sąd poglądu Wojewody, jakoby to organ powinien rozstrzygnąć kwestię nie uregulowaną w ustawie w skarżonej decyzji. Organ umieszczając skarżony zapis w decyzji przekroczył swoje uprawnienia, nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, czym ograniczył prawo strony chociażby do ubezpieczenia nieruchomości i uzyskania odszkodowania w przypadkach losowych. Ponadto Wojewoda powołał się w uzasadnieniu decyzji na art. 79 ust. 2 Prawa wodnego, który od 18 marca 2011 r. przestał obowiązywać, gdyż został uchylony; - naruszenie przepisów art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 i 4 K.p.a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz okoliczności którym odmówił waloru wiarygodności. Sąd przedstawił stan faktyczny uznając, że działanie organów obu instancji było prawidłowe, nie odniósł się jednak do zarzutów postawionych w skardze. Za prawidłowe uznał również brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organ wydał decyzję uwzględniającą wniosek stron w całości. Tymczasem organ znacząco wyszedł poza granice wniosku, gdyż strony nie ubiegały się o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielnie pozwolenia na budowę z niekorzystnymi dla nich ograniczeniami, powodującymi pogorszenie ich sytuacji w trakcie realizacji przedsięwzięcia, jak i po jego zakończeniu; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokonał rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice normy prawnej twierdząc, że skoro ustawa nie reguluje ściśle terenu zagrożenia powodziowego, to organ podczas wydawania decyzji obowiązany jest tą kwestię uregulować w stosunku do osoby ubiegającej się o wydanie przedmiotowej decyzji, przy czym oparł się na przepisie nie obowiązującym od prawie roku przed złożeniem wniosku przez inwestora (art. 79 ust. 2 Prawa wodnego). Wprowadzenie w decyzji nieuprawnionego zapisu ograniczyło prawa inwestora, ponieważ skarżący nie mogli uzyskać ubezpieczenia nieruchomości, otrzymywali bowiem negatywne odpowiedzi z towarzystw ubezpieczeniowych, a także doprowadziło do dyskryminacji inwestycji skarżących wobec inwestycji sąsiadujących, które nie zostały obciążone skarżonym zapisem. Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku, zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego celem ustalenia, czy zostało naruszone prawo materialne. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] położonej w m. D. gm. G. w pow. p, w woj. m. Tak więc zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały oprócz przepisów procesowych także przepisy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy G. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., obowiązującego na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego określono zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tych organów należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organów należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 ustawy nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. A zatem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie zatwierdzono wprawdzie projekt budowlany i udzielono wnioskodawcom pozwolenia na budowę, uznając tym samym, że spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, jednak w pkt 7 decyzji wprowadzono zastrzeżenie, że zgodnie z treścią § 8 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., realizacja inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły stanowi wyłącznie ryzyko inwestora. Tymczasem zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy G. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., działka nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu [...] (§ 29 planu) i w żadnym przepisie planu działka to nie została wskazana jako teren zagrożenia powodziowego. Również z powoływanego w decyzji organu pierwszej instancji § 8 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby działka objęta wnioskiem położona była na terenie zagrożenia powodziowego. Przepis zawiera ten ustalenia o charakterze ogólnym i stanowi m.in., że: "Budowa wszystkich obiektów stałych na terenie zagrożenia powodziowego rzeki Wisły stanowi wyłączne ryzyko inwestora". A zatem z powyższego przepisu, jeśli tereny zagrożenia powodziowego nie zostały wyraźnie wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. albo w innych obowiązujących przepisach, nie można przyjąć, że teren objęty przedmiotową inwestycją stanowi taki właśnie obszar. Dokonana przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena wykracza zatem poza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nakłada na skarżących zastrzeżenie, których nie ma w ustaleniach obowiązującego na tym terenie planu. Brak wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. zagrożenia powodziowego organ pierwszej instancji starał się uzupełnić poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownego rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. W piśmie z dnia 4 grudnia 2012 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. stwierdził jednak, że działka nr [...] zlokalizowana jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły na terenie, na którym nie obowiązują zakazy wymienione w art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Stwierdził jednocześnie, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w rejonie szlaku żeglownego Wisły, dla którego rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 62,51 m n.p.m. i w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego teren ten może być zalany wodą powodziową do ww. rzędnej z prawdopodobieństwem p=1%, co inwestor powinien brać pod uwagę planując zagospodarowanie działki. Na podstawie powyższej opinii organy uznały, co zaakceptował także Sąd pierwszej instancji, że teren objęty inwestycją stanowi obszar zagrożenia powodziowego, do którego zastosowanie ma § 8 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta nie znajduje jednak uzasadnienia w jednoznacznej treści pisma z dnia 4 grudnia 2012 r., w którym wskazano, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły. Ponadto w piśmie tym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazał, że pod względem ochrony przed powodzią nie zgłasza uwag do lokalizacji inwestycji na tym terenie. A zatem nie można jedynie z informacji o stuletniej rzędnej wody dla tego obszaru oraz z prawdopodobieństwa wynoszącego 1% zalania go wodą powodziową w przypadku ewentualnego zniszczenia wału przeciwpowodziowego przyjmować, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze zagrożenia powodziowego. W toku prowadzonego postępowania organy nie przedstawiły innych dokumentów świadczących o tym, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie zagrożenia powodziowego. Za taki dokument nie można natomiast uznać oświadczenia inwestora przesłanego do organu w dniu 19 grudnia 2012 r. W świetle powyższego zasadność wprowadzenia w pkt 7 decyzji Starosty Płockiego zastrzeżenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została w przekonujący sposób wykazana przez organy administracji, ani przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji naruszył więc wskazane na wstępie przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalając skargę bez dokładnego jej wyjaśnienia i dokonując dowolnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Odnoszenie się zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest w tym momencie przedwczesne, gdyż Sąd ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany dokonać ponownej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, w tym także z prawem materialnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.