I OSK 2143/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 680/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 680/13, na skutek skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanych przez Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (dalej KIGEiT) we wniosku z dnia 13 września 2012 r. informacji, dotyczących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") testu zawężania ceny (w związku z pismami [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, zwaną dalej "TP", z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r.) dla usługi promocyjnej Neostrada w opcji prędkości do 10 Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące, poprzez: 1. udostępnienie kopii załączników nr 1-20 do pisma TP do Prezesa UKE z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-77/12, w zakresie wskazanego w punkcie 7 tych załączników, kosztu przyrostowego usług TP; 2. udostępnienie kopii załączników nr 1-15 do pisma TP do Prezesa UKE z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-81/12; w zakresie wskazanego w punkcie 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług TP. Jako podstawę odmowy udostępnienia informacji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". W motywach uzasadnienia organ podał, iż w dniu 13 września 2012 r. KIGEiT, drogą elektroniczną, złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie informacji dotyczących prowadzonego przez Prezesa UKE Testu PS (w związku z pismami TP z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r.) dla promocyjnej usługi Neostrada w opcji do 10 Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące, poprzez m.in. udostępnienie kopii (skanu) pisma TP do Prezesa UKE z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-77/12. Prezes UKE wskazał, że objęte wnioskiem informacje publiczne zostały złożone do niego przez [...] i znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji zadań powierzonych w Pt. Wyjaśnił, że żądania KIGEiT wymienione we wniosku w zakresie: udostępnienia kopii (skanu) pisma TP do Prezesa UKE z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-77/12; udostępnienia kopii (skanu) pisma TP do Prezesa UKE z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-81/12; dotyczą informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] oraz że podstawę odmowy udostępnienia tych informacji stanowi art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.z.n.k.". Organ wyjaśnił, że w pismach z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r. TP przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące kosztów związanych ze świadczeniem usług występujących jako usługi dodatkowe w stosunku do usług poddanych Testowi PS przez TP, które są ściśle związane z prowadzoną przez TP działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe dokumenty zawierają bowiem m.in. informacje na temat przyrostowych kosztów świadczenia przez TP promocyjnej usługi Neostrada w opcji do 10 Mbit/s, występującej jako usługa wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące. Przedmiotowe dokumenty zawierają zatem dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie TP oraz informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez TP. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UKE podkreślił, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE – organowi administracji państwowej - w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej. Wskazał również, że [...] podjęła działania w celu zachowania poufności, albowiem pisma TP z dnia 23 sierpnia 2012 r. i z dnia 31 sierpnia 2012 r. opatrzone zostały klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP". W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w pismach TP z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2012 r., w zakresie objętym zastrzeżeniem "Tajemnica przedsiębiorstwa TP", wskazanym w sentencji niniejszej decyzji, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji KIGEiT groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa TP. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżąca podniosła naruszenie: - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy informacji przekazanych przez TP Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez TP, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostępu do informacji publicznej; - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez TP żądana przez KIGEiT w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE. Sąd wskazał, że uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, przywołując definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., że udostępnienie powyższych umów naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorstwa – [...] S.A. Zaskarżone decyzje, zdaniem Sądu, zostały jednak wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem treści art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. Uszło bowiem uwadze organu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. A skoro tak, to już na etapie postępowania administracyjnego [...] S.A. zainteresowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winna w tym postępowaniu uczestniczyć. Ma ona bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd podkreślił, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09; Lex 544497). Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce, poprzez pominięcie w postępowaniu spółek będących stroną umów, których domagała się strona skarżąca. Sąd wskazał również na przepis art. 61 § 4 K.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że [...] S.A. powinna być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia KIGEiT informacji publicznej, podczas gdy TP nie miała interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, co z kolei doprowadziło do uchylenia decyzji Prezesa UKE; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że K.p.a. stosuje się do całego procesu wydawania decyzji administracyjnej, a nie wyłącznie "do decyzji", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że Prezes UKE prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia KIGEiT informacji publicznej, podczas gdy z treści u.d.i.p. wynika, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie prowadzą postępowania administracyjnego na podstawie K.p.a. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co z kolei doprowadziło do uchylenia obu decyzji Prezesa UKE; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 K.p.a., art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że [...] SA powinna brać udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej KIGEiT, podczas gdy z gdy z treści u.d.i.p. wynika, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie prowadzą postępowania administracyjnego na podstawie K.p.a. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co z kolei doprowadziło do uchylenia obu decyzji Prezesa UKE; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 64 § 4 K.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że TP jest stroną postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia KIGEiT informacji publicznej i powinna była zostać powiadomiona o toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że TP bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podczas gdy z treści u.d.i.p. wynika, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie prowadzą postępowania administracyjnego na podstawie K.p.a. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co z kolei doprowadziło do uchylenia obu decyzji Prezesa UKE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na początku wskazać należy, że błędne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania z powodu zaistnienia wskazanej wyżej kwalifikowanej wady postępowania następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 K.p.a.), złożony do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.). Zatem tylko na żądanie strony, która nie występowała w postępowaniu, w którym ma interes prawny przyjmuje się, że są podstawy do wznowienia postępowania. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Jednak pogląd ten wyrażony w zaskarżonym wyroku nie miał jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchylając decyzje organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ organ wydając powyższe decyzje naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717). Zatem, opierając się o treść omawianego przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej winien wyjaśnić, czy żądane przez wnoszącego skargę kasacyjną dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. W tej materii organ powinien przeprowadzić jednak co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji, a udział spółki, która zastrzegła, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu konieczny. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odbicie w aktach sprawy. Tymczasem ani w aktach administracyjnych, ani sądowych nie znajdują się informacje, które zostały opatrzone klauzulą tajności. Brak ten uniemożliwiał ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa". Organ dokonując takiej oceny powinien mieć ponadto na względzie, czemu faktycznie mają służyć przeprowadzane Testy PS. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem dokonać samodzielnej oceny charakteru żądanych informacji. Ocena ta powinna znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, jak również dołączonych do niej aktach administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.