II SA/Rz 485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. I. od "decyzji" Starosty z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że w dniu [...] stycznia 2011r. wpłynął do Starosty wniosek W. I. o udzielenie informacji publicznej "odnośnie faktu prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznych linii energetycznych m. in. na działce nr 272 położonej w G., na wniosek A Spółka Akcyjna z/s w L." Jednocześnie W. I., na wypadek prowadzenia ww. postępowania, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. zgłosił swój udział w tym postępowaniu. W razie gdyby takie postępowanie nie zostało wszczęte zawnioskował, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 k.p.a. o poinformowanie go w przyszłości o tym fakcie. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] stycznia 2011r. Starosta wyjaśnił, że na żądanie A S.A. L. zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2011r. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę odcinka sieci kablowo-napowietrznej nN na działkach nr ewid. 281, 290, 274, 272, 269, 264, 265/1, 266/14, 266/8, 266/6, 267/1, położonych w G. W zakresie zgłoszenia przez W. I. udziału w charakterze strony w tym postępowaniu, organ wskazał, że zostanie on poinformowany oddzielnym pismem. Pismem z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] Starosta poinformował W. I., że nie może zostać uznany za stronę wyżej wymienionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w toczącej się sprawie, a jedynie interes prywatny. Związany z projektowaną inwestycją obszar oddziaływania nie obejmuje działki nr ewid. 271/5, której właścicielem jest W. I., zatem nie może on zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Starosta wskazał także, że zgodnie z projektem budowlanym i dodatkowymi opiniami projektanta żadne roboty budowlane przy linii nie będą ingerowały w jego własność zarównano etapie budowy jak i późniejszego użytkowania. Realizowany odcinek sieci energetycznej nie znajduje się w wykazie inwestycji mogących oddziaływać na środowisko w zakresie zakłóceń elektrycznych i promieniowania, a w związku z tym jego budowa nie wymaga sporządzenia ocen oddziaływania na działki sąsiednie. Wskazano dodatkowo, że również przy wydawaniu przez Burmistrza decyzji z dnia [...] września 2010r. znak: [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego W. I. nie został uznany za stronę postępowania. W dniu [...] marca 2011r. W. I. złożył za pośrednictwem Starosty, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane odwołanie od "decyzji" Starosty z dnia [...] lutego 2011r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i samodzielnego jego rozpatrzenia oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6.02.2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych /Dz.U. Nr 47, poz. 401 ze zm./, określających krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należąca do odwołującego się nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, podczas gdy uregulowania § 55 cyt. rozporządzenia przesądzają pozytywnie ten fakt, co wskazuje, że przysługuje mu status strony tego postępowania. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji dopuszczającej go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu W. I. wskazywał na zasadność odwołania oraz legitymację do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało ww. odwołanie według właściwości do Wojewody celem rozpatrzenia. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie W. I. od "decyzji" Starosty z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 127 § 1 i art. 104 k.p.a. wskazał, że pismo organu administracji publicznej, nieposiadające formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. może korzystać z domniemania aktu administracyjnego w postaci decyzji, pod warunkiem, że z przepisów prawa odnoszących się do sprawy, której pismo dotyczy, wynika obowiązek wydania decyzji. Odwołanie nie służy zatem, jeśli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji organ, na postawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie brakuje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie dopuszczenia (odmowy dopuszczenia) do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie upoważnia bowiem do załatwiania w drodze decyzji tego rodzaju kwestii. Takiej podstawy nie zawierają w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane i k.p.a.. Jest to czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować wnoszącego podanie. Niedopuszczalność odwołania powoduje, że organ nie może merytorycznie ustosunkować się do podniesionych w nim zarzutów. Powyższe postanowienie W. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Zarzucił naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez "niezastosowanie polegające na nieuwzględnienie, że decyzja kończąca postępowanie administracyjne, w tym decyzja o umorzeniu postępowania, może dotyczyć części postępowania, co dotyczy zarówno aspektów przedmiotowych i podmiotowych podczas gdy uwzględnienie tej okoliczności powinno skutkować uznaniem, że pismo Starosty z dnia [...].02.2011r. stanowi decyzje kończącą sprawę w zakresie udziału w postępowaniu składającego odwołanie." Zarzucił również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nakazuje umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że argumentacja Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie, zaś pismo Starosty z dnia [...] lutego 2011r. było rozstrzygnięciem o charakterze władczym wydanym w toku postępowania administracyjnego. Pismo to jest decyzją odmawiającą mu udziału w przedmiotowym postępowaniu, tj. częściowo kończy sprawę, w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a jednocześnie ma charakter decyzji umarzającej postępowanie w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skarżący rozwinął powyższe zarzuty i przedstawił argumentację na ich uzasadnienie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wskazał, że w przypadku uznania przez organ, że strona wnosząca odwołanie nie może zostać uznana za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, postępowanie winno zostać zakończone w I instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na postawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Uznanie za słuszne stanowiska organu I instancji, wskutek którego został mu odebrany status strony, skutkować może wydaniem krzywdzącej decyzji, której skarżący nie będzie mógł we właściwym czasie zaskarżyć. Fakt, że planowana inwestycja budowlana ma przebiegać w odległości 0,5m od granicy należących do skarżącego nieruchomości, wydanie niekorzystnej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę, wiązać się będzie z "nieodwracalnie niekorzystnymi" konsekwencjami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody, wydane w oparciu o treść art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. I. z uwagi na brak przymiotu strony. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się przyznania mu statusu strony oraz udzielenia informacji /które to postępowanie toczy się odrębnie/ w sprawie z wniosku A Spółka Akcyjna w L. o wydanie pozwolenia na budowę napowietrznych linii energetycznych w G. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Starosta w oparciu o treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane poinformował skarżącego o braku podstaw do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na brak interesu prawnego . Skarżący, traktując w/w pismo jako decyzję administracyjną, złożył odwołanie domagając się "decyzyjnego" rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania mu, bądź odmowy przyznania mu statusu strony. Organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu, przepis ten kodeksu postępowania administracyjnego, jak również pozostałe przepisy kodeksu nie przewidują odrębnego aktu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania, danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego /tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 ONSA 1987, nr 2, poz. 46, A. Wróbel Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego/. Tym samym pismo Starosty z dnia [...] lutego 2001 r. informujące skarżącego o tym, że nie może być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło być ani decyzją, ani postanowieniem zaskarżalnym w toku instancji. Prawidłowo więc organ - Wojewoda, działając na podstawie przepisów prawa - zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt IIOSK 316/08 przyjął tezę, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania wyznaczoną przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi. Jeżeli zaś ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to wówczas organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania /Lex nr 526409/. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie podziela argumentacji skarżącego dotyczącej w istocie uregulowania zawartego w przepisie art. 31 k.p.a. Bowiem tym przepisem, którego ani treść ani wykładnia nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ustawodawca zobowiązał organ administracji publicznej do wydania pozytywnego, bądź negatywnego postanowienia w przedmiocie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego bądź dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Marginesowo należy wskazać, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, czy też przystąpienie jej do toczącego się postępowania, w świetle art. 31 k.p.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy postępowanie administracyjne nie dotyczy prawa i obowiązków organizacji społecznej lecz innej osoby, jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej, jak również przemawia za tym interes społeczny. W świetle powyższego, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.