II OSK 1012/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 564/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 564/13, oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. B. wnioskiem z 10 kwietnia 2010 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. powołując się na nowe okoliczności w sprawie istniejące w dniu wydania tej decyzji a nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Wskazała, że informacje te uzyskała 14 marca 2010 r. a 11 kwietnia 2010 r. wysłała do MRiRW wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Minister wznowił postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył wszczęte postępowanie administracyjne. Powodem umorzenia był fakt, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżącą nie, tak jak twierdziła, 11 kwietnia 2010 r. ale 15 kwietnia 2010 r., co wynikało z daty stempla pocztowego na kopercie. Organ uznał, mając za podstawę art. 105 § 1 k.p.a., że skarżąca uchybiała miesięcznemu terminowi o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania i dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił skarżącej, że nie dochowała 1 miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., a organ badając w pierwszej kolejności przesłanki formalne do rozpoznania wniosku zobligowany był do umorzenia postępowania w sytuacji gdy wniosek tych warunków formalnych nie spełniał. Organ wskazał, że jak wynikało z twierdzeń skarżącej o nowych okolicznościach dowiedziała się 14 marca 2010 r. a wniosek o wznowienie wysłała 15 marca 2010r., a więc z uchybieniem tego terminu. J. B. w skardze na powyższą decyzję wskazała na okoliczności w jakich i kiedy dowiedziała się o nowych okolicznościach w sprawie, które uzyskała w 2010 r. przebywając na Ukrainie i oświadczyła, że nie zamierza "polemizować w sprawie terminów". Zdaniem skarżącej organ, działając zgodnie z zasadą praworządności powinien rozpoznać przedłożone dowody (do których powinien wcześniej organ rozpoznający sprawę merytorycznie) i je ocenić, jako że na ich podstawie doszedłby do przekonania, że decyzja z [...] października 2002 r. została wydana bezprawnie. Zdaniem Skarżącej brak merytorycznego rozstrzygnięcia "pozwala Ministrowi uniknąć odpowiedzialności". Organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie wywołane skargą o wznowienie jest dwuetapowe. Pierwszy etap, o charakterze proceduralnym, sprowadza się do ustalenia czy wnioskujący wskazał jedną z ustawowych przesłanek do wznowienia wymienionych w art. 145 k.p.a. Organ, który jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania, na tym etapie nie analizuje przyczyn wznowienia. Dopiero w drugim etapie – po wznowieniu postępowania – organ ma obowiązek ustalić, czy rzeczywiście istniała przyczyna do wznowienia i jeżeli uzna, że tak, ma obowiązek – w granicach wznowienia – ponownie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Może jednak zdarzyć się sytuacja, kiedy to organ błędnie wznowił postępowanie mimo, że nie została przez skarżącą spełniona przesłanka formalna o jakiej mowa w art. 148 § 1 k.p.a., tj. wniosek nie został złożony przed upływem miesięcznego terminu od daty dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z wniosku skarżącej wynikało, że o podstawie wznowienia dowiedziała się 14 marca 2010 r. a więc termin do złożenia wniosku o wznowienie, zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. upłynął 14 kwietnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Złożenie przesyłki z wnioskiem na poczcie jest równoznacznie z wniesieniem go do organu a w tym wypadku na stemplu poczty widnieje data 15 kwietnia 2010 r. a więc przesyłka została nadana po terminie. Termin ten nie ulega wydłużeniu ani przywróceniu. W takiej sytuacji, organ działając zgodnie z prawem miał obowiązek, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie, gdyż dalsze jego prowadzenie stanowiłoby naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut skargi w zakresie w jakim skarżąca wywodziła, że organ powinien prowadzić sprawę z urzędu. Co prawda z art. 147 § 1 k.p.a wynika, że postępowanie o wznowienie, w przypadku gdy jego podstawą jest pojawienie się nowych okoliczności, może być prowadzone z urzędu, to jednak w sytuacji, w której to skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania i to z jej wniosku postępowanie zostało wszczęte organ związany był tym wnioskiem i musiał go rozstrzygnąć – co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc nie mógł przekształcić wszczętego na wniosek strony postępowania na postępowanie toczące się z urzędu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. J. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji i wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: – art. 147 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez dowolne uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do przeprowadzenia sprawy o wznowienie postępowania z urzędu zakończonego ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., podczas gdy stosownie do brzmienia przepis art. 147 k.p.a. postępowanie to mogło się również toczyć z urzędu, albowiem przepis ten stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony; – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na pominięciu rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, w tym w szczególności wniosku zawartego w uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu, albowiem pozytywne rozpoznanie tego wniosku doprowadziłoby do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu i uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do brzmienia przepis art. 147 zd. 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania z urzędu zakończonego ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nie było żadnych przeszkód, żeby Minister wszczął z urzędu postępowanie, tym bardziej że miał ku temu dowody przedłożone do akt sprawy przez stronę skarżącą, wskazujące ponadto na konieczność uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2002 r. Sąd I instancji powinien rozważyć wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą w złożonej przez nią skardze, w tym w szczególności wniosek zawarty w uzasadnieniu tej skargi o wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (pkt 5). Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie zachodzi wówczas gdy wskutek uchybień procesowych strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie. Przypadkiem takim będzie więc nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy lub w ogóle nierozpoznanie takiego wniosku, co właśnie nastąpiło w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Z reguły ustanowionej wymienionym przepisem wynika brak obowiązku stawiennictwa strony na rozprawie, ale też konieczność zapewnienia stronie możliwości udziału w rozprawie i w konsekwencji jej odroczenia jeżeli nieobecność jest usprawiedliwiona m.in. znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Stosownie do art. 109 p.p.s.a. odroczenie rozprawy jest podyktowane przyczynami, których wystąpienie jest niezależne od woli i zachowania strony, a jednocześnie uniemożliwia jej obronę swego interesu. Wydanie orzeczenia mimo wystąpienia tych przyczyn prowadzi do nieważności postępowania. Zaznaczyć bowiem należy, że art. 109 stanowi gwarancję prawa do obrony, gdyż przedstawienie swojego stanowiska na rozprawie jest podstawową formą udziału strony w postępowaniu sądowym. Dlatego tak ważne jest, aby przy ocenie wniosku strony o odroczenie rozprawy mieć na uwadze nie tylko potrzebę realizacji zasady szybkości postępowania, ale też gwarancje procesowe strony służące obronie jej praw w postępowaniu sądowym. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że tylko wówczas, gdy odmowa uwzględnienia wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Natomiast poważnym naruszeniem proceduralnym jest przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącego i wydanie wyroku, w sytuacji gdy złożony przez niego wcześniej wniosek o odroczenie rozprawy nie został rozpoznany. W niniejszej sprawie w dniu 27 maja 2013 r. wpłynął do WSA wniosek skarżącej z dnia 22 maja 2013 r. o odroczenie rozprawy, w którym podała, że prosi o przesunięcie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 12 czerwca 2013 r., z uwagi na ważne powody osobiste uniemożliwiającej jej osobiste stawiennictwo. Pismem z dnia z dnia 28 maja 2013 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 maja 2013 r., poinformowano skarżącą, że jej wniosek został potraktowany jako wniosek o odroczenie terminu rozprawy i zostanie rozpoznany na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2013 r. wynika, że skarżąca nie była obecna, a Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentował pełnomocnik. W protokole nie odnotowano faktu złożenia wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy ani też postanowienia Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie. W takiej sytuacji należało uznać, że doszło do pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że w razie złożenia wniosku o odroczenie rozprawy z dużym wyprzedzeniem czasowym nie ma przeszkód do jego rozpoznania przez sędziego sprawozdawcę lub Przewodniczącego Wydziału i ewentualnego odwołania terminu rozprawy. Wskazać trzeba, że skoro Przewodniczący Wydziału lub wyznaczony sędzia ma obowiązek wyznaczenia terminu rozprawy, w którym sprawa ma być rozpoznana (art. 62 pkt 3 p.p.s.a.), to jest również uprawniony do zmiany tego terminu z ważnych przyczyn procesowych. Z kolei na rozprawie decyzję o jej ewentualnym odroczeniu podejmuje skład orzekający w drodze postanowienia. Od okoliczności sprawy i etapu postępowania zależy, kto jest właściwy do załatwienia wniosku strony, wskazującej na przeszkody do wzięcia udziału w rozprawie. Uzupełniająco trzeba dodać, że stosownie do § 36 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, sędzia sprawozdawca wydaje zarządzenia konieczne do sprawnego rozpoznania sprawy, zapoznając się z wnioskami stron w toku postępowania. Z kolei według § 12 rozporządzenia Prezydenta RP z 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjna wojewódzkich sądów administracyjnych, wykonywanie nadzoru administracyjnego przez przewodniczącego wydziału polega m.in. na kontroli obowiązków sędziów sprawozdawców w zakresie wydawania zarządzeń o wyznaczaniu rozpraw, zasadności odwoływania i odraczania rozpraw i posiedzeń oraz zdejmowania spraw z wokand. Przytoczone unormowania pokazują, że w toku postępowania może w określonym stanie sprawy dojść nie tylko do odroczenia rozprawy, ale też odwołania, czy zmiany terminu rozprawy lub zdjęcia sprawy z wokandy. Podjęcie wymienionych czynności procesowych przez sędziego, Przewodniczącego Wydziału bądź skład orzekający uwarunkowane jest każdorazowo obowiązującymi regułami procesowymi oraz ekonomiką procesową. Trzeba zwrócić uwagę, że jeżeli w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Przewodniczący Wydziału nie znalazł podstaw do zmiany terminu rozprawy, to powinien stosownie do art. 6 p.p.s.a. w piśmie informacyjnym pouczyć dodatkowo skarżącą, że odroczenie rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a. może nastąpić, w razie wykazania przez stronę przyczyn w tym przepisie wymienionych. Strona powinna być też uprzedzona, że nieuwzględnienie jej wniosku przez skład orzekający na rozprawie skutkować będzie rozpoznaniem sprawy pod jej nieobecność. Poinformowanie natomiast skarżącej, że jej wniosek będzie rozpoznany na rozprawie, a następnie jego zignorowanie i wydanie wyroku pod nieobecność skarżącej jest równoznaczne z pozbawieniem jej możności obrony swoich praw. Zaznaczyć jednocześnie należy, że stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.