II SAB/Bk 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...], położonej przy ul. T. w B., wskutek dokonanego jej podziału. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta B. w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] na mocy której zatwierdzono podział nieruchomości położonej w B. przy ul. T. w obrębie nr [...] ([...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha na mniejsze działki. Decyzja niniejsza stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2011 r. Nieruchomość niniejsza była wówczas objęta ustawową wspólnością majątkową M. B. i J. B. W dniu [...] stycznia 2013 r. M. i J. B. zostali zawiadomieni o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...] wskutek jej podziału. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., doręczonym ww. w dniu [...] stycznia 2013 r. M. i J. B. zostali poinformowani o przedłużenia terminu załatwienia niniejszej sprawy, z uwagi na konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z pisma niniejszego wynikało, że zakończenie postępowania przewidywane jest na dzień [...] marca 2013 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. M. i J. B. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy i nie załatwienie jej w terminie. Skarżący wnieśli ponadto o wyznaczenie organowi dodatkowego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu pisma wskazali, że pomimo upływu dwóch lat od momentu zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, organ dopiero teraz przystąpił do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Dotychczasowy brak załatwienia sprawy nie pozwala zaś skarżącym na swobodne dysponowanie nieruchomościami, bowiem nie posiadają oni wiedzy, jakie obciążenia ich czekają. Ponadto nie mogą oni odczytać takiego działania organu jako próby zrekompensowania kosztów, jakie będzie musiał ponieść organ w związku z odszkodowaniem należnym za przejęte pod drogę gminną nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Nr [...] uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione oraz odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W dniu [...] marca 2013 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący powielił argumentację zawartą w zażaleniu na przewlekłe prowadzenie sprawy i nie załatwienie jej w terminie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Ponadto wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. podpisana została z rzeczoznawcą majątkowym umowa na sporządzenie operatu szacunkowego w sprawie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Operat niniejszy został przedłożony do organu dnia [...] lutego 2013 r. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący dodał, że gdyby obecnie chciał sprzedać te działki, to nie wiedziałby, jaką ma ustalić cenę, a ponadto nie stać go teraz na poniesienie opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. (w tym przypadku zostało złożone zażalenie). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12) podkreśla się z kolei, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent Miasta B. nie działał przewlekle, bowiem organowi temu nie można postawić zarzutu nie załatwienia sprawy w terminie. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu i może to nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Powyższe wskazuje, że skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2011 r., to Prezydent Miasta B. uprawniony był do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej do ostatniego dnia upływu terminu 3 – letniego, czyli do dnia [...] lutego 2014 r. Wszczynając zatem postępowanie w tym przedmiocie w dniu [...] grudnia 2012 r., działał on zgodnie z prawem i wszelkie zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia terminu są bezpodstawne. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, iż postępowanie miało przewlekły charakter już po jego wszczęciu. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 146 ust.1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Organ wiedząc o powyższym, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania w sprawie do dnia [...] marca 2012 r., zaś w dniu [...] stycznia 2013 r. zawarł umowę w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego z rzeczoznawcą majątkowym na sporządzenie stosownej opinii. Operat szacunkowy został przedłożony organowi w dniu [...] lutego 2013 r. i organ pismem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do stron w trybie art. 10 k.p.a. celem umożliwienia im zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. W kontekście powyższego stwierdzić trzeba, że skarga jest całkowicie nieuzasadniona, gdyż organ dokonywał czynności wymaganych przez prawo w tego rodzaju sprawie i odbywało się to w przewidzianych w k.p.a. terminach. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący już w dniu [...] stycznia 2013 r. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy i nie załatwienie jej w terminie, argumentując, że organ opóźnił się z wszczęciem tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając w dniu [...] lutego 2013 r. zażalenie, uznało je za nieuzasadnione. Skarżący zaś, już w dniu [...] marca 2013 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B., podtrzymując właściwie jeden argument, dotyczący spóźnienia się organu z wszczęciem postępowania. Zdaniem Sądu, sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż ze względu na jej charakter nie mogła być załatwiona w ciągu jednego miesiąca. Była ona jednak prowadzona bez zbędnej zwłoki, o czym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji realizując obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a.. zawiadomił stronę o nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., podając przyczyny zwłoki (konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego) oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy (tj. [...] marca 2013 r.). W dniu [...] marca 2013 r. organ przesłał akta administracyjne wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy następuje wyłącznie w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, albo też wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jako nowy termin w sprawie. Wyznaczony w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., nowy termin załatwienia sprawy, nie został przez organ I instancji przekroczony. Wskazania ponadto wymaga, że w dniu [...] marca 2013 r. organ przesłał akta administracyjne wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i z zebranego w sprawie materiału nie wynika, aby na datę orzekania przez Sąd sprawa została zakończona wydaniem stosownej decyzji. Działanie organu w zakresie wstrzymania się z zakończeniem tego postępowania pomimo przebywania akt administracyjnych w sądzie, uznać należy za nieprawidłowe. Zważywszy jednak na okoliczność, że do daty przesłania akt Sądowi organ prowadził postępowanie prawidłowo i dokonywał czynności w terminach, a także, że z charakteru postępowania wynika, ze decyzja nie przyniesie skarżącemu uprawnień, tylko obowiązki (konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej), naruszenie powyższe uznać należy za mało istotne, które nie wpływa na ocenę, że postępowanie prowadzone jest przewlekle. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.