II SA/Rz 299/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia dokumentacji geodezyjnej -skargę oddala- II SA/Rz 299/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. Ś. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], w którym po rozpoznaniu zażalenia wyżej wymienionej na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia dokumentacji geodezyjnej, uchylono w całości zaskarżone postanowienie i jednocześnie umorzono postępowanie organu I instancji przeprowadzone w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. J. Ś. zwróciła się do Starostwa Powiatowego [...] o wydanie kserokopii dokumentacji uwłaszczeniowej obejmującej protokół ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych nr 187 z dnia 29 marca 1974 r., odpis rejestru gruntów według stanu uwłaszczeniowego z dnia 10 sierpnia 1976 r. oraz mapę zasadniczą według stanu uwłaszczeniowego z 1975 r. Starosta pismem z dnia 6 września 2012 r. (znak: [...]) przesłał J. Ś. potwierdzoną za zgodność kserokopię protokołu i poinformował, że z operatu ewidencyjnego mogą być wydawane jedynie aktualne wypisy i wyrysy. Pismem z dnia 18 września 2012 r. J. Ś. ponownie zwróciła się o wydanie żądanej wcześniej dokumentacji oraz o wydanie kserokopii całego protokołu nr 187 "z uwzględnieniem spadku po J. S.". W odpowiedzi Starosta w piśmie z dnia 17 października 2012 r. znak: [...] wskazał, że żądana kserokopia protokołu z dnia 29 marca 1974 r. została przesłana stronie (przy piśmie z dnia 6 września 2012 r.). W dalszej części organ podtrzymał stanowisko, że z operatu ewidencyjnego mogą być wydawane jedynie aktualne wypisy i wyrysy. Jednocześnie wyjaśnił, że żądane przez J. Ś. pozostałe dokumenty stanowią zasób bazowy (§ 4 ust. 3 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu /Dz.U. Nr 49, poz. 493/), który może być udostępniony tylko uprawnionym podmiotom, prowadzącym działalność gospodarczą w dziedzinie geodezji i kartografii. Nie może być udostępniony osobom fizycznym. J. Ś. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 6 września 2012 r. i 17 października 2012 r.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. poinformowało wnioskodawczynię, że pismo Starosty z dnia 17 października 2012 r., należy potraktować jako postanowienie, wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Jednocześnie pouczyło zainteresowaną o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od tego postanowienia. J. Ś. zastosowała się do pouczenia Kolegium i złożyła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wniosek ten wraz z zażaleniem Kolegium przekazało według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) przywrócił termin do wniesienia zażalenia od postanowienia Starosty z dnia [...] października 2012 r. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazał, że pismem z dnia 17 października 2012 r., które potraktowane zostało jako postanowienie, Starosta [...] odmówił wydania kserokopii żądanych przez J. Ś. dokumentów. WINGiK wyjaśnił, że żądanie wydania dokumentów wykracza poza przesłanki wskazane w art. 73 k.p.a., dotyczącego wydawania odpisów z akt sprawy toczącego się postępowania lub po jego zakończeniu, pod warunkiem, że strona uzasadni to żądanie ważnym interesem. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że przed organem nie toczyło się ani nie toczy się żadne postępowanie, w którym stroną byłaby J. Ś. i w których to aktach znajdowałyby się żądane przez nią dokumenty. W sprawie nie znajduje także zastosowanie art. 74 § 2 k.p.a., który stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Czynności administracyjne w sprawie udostępnienia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie mają charakteru postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 1 k.p.a., których załatwienie następuje w sposób określony w art. 104 k.p.a. lub art. 123 k.p.a. Są to czynności materialno-techniczne, które nie mogą być załatwiane przy pomocy środków przewidzianych w kodeksie dla postępowania administracyjnego. Podstawę prawną udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią przepisy art. 24 ust. 2-5 i art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Warunkiem ich uzyskania jest uiszczenie należnej opłaty. Natomiast powoływane przez organ I instancji rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. przestało obowiązywać z dniem 8 czerwca 2012 r., zatem nie można uzasadniać odmowy udostępnienia materiałów z zasobu faktem zakwalifikowania ich do zasobu bazowego. WINGiK podał, że w aktualnym stanie prawnym Starosta [...] zobowiązany będzie do rozpatrzenie wniosku J. Ś. o udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w trybie czynności materialno-technicznych, na podstawie art. 24 ust. 2-5 i art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. Ś. i nie precyzując kierunku jego weryfikacji, przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podała, że Starosta wbrew wskazaniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, nadal pozostaje w bezczynności, dlatego też zawnioskowała o nakazanie Staroście wydania żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącej, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc oceniają legalność zaskarżonego aktu (tu postanowienie) również z urzędu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wyżej omówionym, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Przepisem zastosowanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Organ odwoławczy jest obowiązany w każdym przypadku rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczy zaskarżona decyzja, ale nie zawsze będzie on obowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Stwierdzając bowiem brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją kasuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Taki brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystąpi m.in. gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź rozpoznania danej sprawy w ogóle. Nadmienić przy tym należy, że przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Starosta pismem z dnia 6 września 2012 r. przesłał skarżącej (na jej prośbę z dnia 8.08.2012 r.) kopię protokołu nr [...] ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych z dnia 29 marca 1974 r. Z kolei pismem z dnia 17 października 2012 r. ([...]) potraktowanym jako postanowienie, organ ten odmówił wydania skarżącej żądanych przez nią dokumentów (odpisu z rejestru gruntów wg stanu uwłaszczeniowego z dnia 10.08.1976 r. oraz mapy uwłaszczeniowej z 1975 r.), stanowiących materiały źródłowe i zakwalifikowanych do zasobu bazowego, a który zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. Nr 49, poz. 493) może być udostępniony tylko uprawnionym podmiotom, prowadzącym działalność gospodarczą w dziedzinie geodezji i kartografii, nie może natomiast być udostępniony osobom fizycznym. Niesporne jest, w świetle akt sprawy niniejszej, że przed Starostą nie toczyło się i aktualnie nie jest prowadzone żadne postępowanie, w którym skarżąca byłaby stroną postępowania i w którego aktach znajdowałyby się żądane przez nią dokumenty archiwalne. Opisana sytuacja nie poddaje się więc normom prawnym art. 73, jak i art. 74 § 2 k.p.a. (dotyczącym udostępniania stronom akt sprawy). W ocenie Sądu, pogląd organu odwoławczego, iż czynności administracyjne w sprawie udostępniania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są czynnościami materialno-technicznymi i w związku z tym nie mogą być załatwiane przy zastosowaniu środków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasługuje na akceptację (nie mają one charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnych). Jednocześnie organ ten słusznie uznał, że podstawę prawną udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), tj. art. 24 ust. 2-5 i art. 40, z których w szczególności wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i udostępniane przez starostę w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformułowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Każdy z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Podsumowując stwierdzić należy, że skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji normy prawnej art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., w okolicznościach sprawy niniejszej, było prawidłowe i tym samym zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na marginesie jedynie wypada zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie zauważono, iż powoływane przez organ I instancji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. nie obowiązuje od dnia 8 czerwca 2012 r., zatem błędem było jego powołanie, jako uzasadnienia odmowy udostępnienia materiałów żądanych przez skarżącą, co nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, ani też nie mogło prowadzić do zakwestionowania jego legalności. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.