III SA/Gd 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 października 2012 r. nr [...] – uchyla w częściach dotyczących określenia końcowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 10 października 2012 r. Prezydent Miasta przyznał D. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem T. M. na okres od 12 listopada 2009 r. do 30 października 2010 r., w miesięcznej kwocie 520 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek D. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożony w dniu 12 listopada 2009 r., zaginął i został odtworzony w dniu 25 października 2011 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r., do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie ustawy, rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy. W związku z tym, że postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało zakończone decyzją ostateczną, w ocenie organu należało stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. Organ powołał przepisy art. 17 w jego brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2010 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanych ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, wskazując, że zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia, w tym przesłanki ustalone w art. 17 ust. 2a-2d związane z kryterium dochodowym. W odwołaniu od tej decyzji D. M. zakwestionowała przyznanie jej świadczenia tylko do końca okresu zasiłkowego 2009/2010. Podniosła, że jej wniosek wraz z dokumentacją zaginął i nikt jej nie poinformował o konieczności złożenia nowego wniosku na kolejne okresy rozliczeniowe. W jej ocenie świadczenie powinno przysługiwać za cały okres sprawowania opieki nad mężem. Decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, art. 20, art. 24 ust. 2 i 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej w pierwszym akapicie sentencji słowa "na okres od 2009-11-12 do 2010-10-30. Świadczenie za miesiąc listopad 2009 roku wynosi 329,40 zł" i w to miejsce orzekłc: "na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r.". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku złożonego w dniu 12 listopada 2009 r. następowały kolejne zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowelizacje przepisów tej ustawy zawierają przepisy przejściowe, z których wynika, że do sprawy wszczętej złożeniem w dniu 12 listopada 2009 r. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nadal mają zastosowanie przepisy art. 17 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ich brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.), rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy. W ocenie organu D. M. spełniała warunki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie zaskarżona decyzja była prawidłowa. Organ I instancji nieprawidłowo jednak ustalił okres, na jaki świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Powołując przepisy art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych organ podał, że nakazywał on stosowanie do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w ich brzmieniu dotychczasowym. Dlatego przy ustalaniu okresu, na jaki przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało bezwzględnie stosować przepisy art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ich brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2010 r. Z art. 24 ustawy wynika, że świadczenia pielęgnacyjne, regulowane przez art. 17, ustalane były na okres zasiłkowy, który zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Skoro zatem wniosek został złożony przed dniem 1 stycznia 2010 r., to prawo do zasiłku należało ustalić wyłącznie do dnia 31 października 2010 r. Z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia powstaje od pierwszego dnia tego samego miesiąca, w którym złożono wniosek. Organ dodał, że z uwagi na treść art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych niemożliwe było przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w listopadzie 2009 r. na okres dłuższy niż do 31 października 2010 r. Nowelizacja art. 24 ust. 1, dokonana ustawą z dnia 19 listopada 2009 r., zniosła okres zasiłkowy w prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, ale przepis art. 21 ustawy nowelizującej nie pozwala na stosowanie tej zmiany w niniejszej sprawie. W świetle tych przepisów nie ma znaczenia zagubienie wniosku przez organ I instancji, czy też twierdzenia wnioskodawczyni, że nie została pouczona o konieczności złożenia następnego wniosku po dniu 31 października 2010 r. Wnioskodawczyni nie reagowała na bezczynność organu aż do października 2011 r. Strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać informacji oraz załatwienia sprawy w terminach wyznaczonych przepisami k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła D. M. podnosząc, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa. Skarżąca ze swej strony nie ponosi winy, gdyż to organ zagubił akta. Podniosła, że pracownicy MOPS winny byli poinformować ją, że mogła składać kolejny wniosek już według nowych obowiązujących przepisów od dnia 1 stycznia 2010 r., wobec czego nie byłaby narażona na straty powstałe nie z jej winy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie takiego świadczenia w dniu 12 listopada 2009 r. Organy przyjęły, że – z uwagi na treść art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych ( Dz.U. nr 219, poz.1706), który stanowi, że do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy , rozpoczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ( 1 stycznia 2010 r.) i niezakończonych ostateczną decyzją , stosuje się dotychczasowe przepisy - do złożonego przez skarżącą wniosku zastosowanie mieć będą przepisy art. 17 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz.U z 2006 r. , nr 139, poz. 992 ) w ich brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku. Stanowisko takie jest – co do zasady - słuszne. Organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę , że art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku nakładał na nie obowiązek informowania osób ubiegających się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24, czyli także wniosków o świadczenie pielęgnacyjne. Art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakładał obowiązek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy, czyli – w przedmiotowym przypadku – do dnia 31 października 2010 r. , jak wskazano w zaskarżonej decyzji. Na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych od dnia 1 stycznia 2010 r. świadczenie pielęgnacyjne ustalane było nie na okres zasiłkowy, lecz na czas nieokreślony( art. 13 pkt 3 tej ostatniej ustawy). W ocenie Sądu art. 21 ustawy zmieniającej, mówiący o stosowaniu przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie tej ustawy należy odnieść nie tylko ściśle do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do innych działań podmiotów realizujących świadczenia rodzinne. Takimi działaniami był – wynikający z art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – obowiązek informowania osób ubiegających się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków- także kolejnych - o tego rodzaju świadczenia. Obowiązku tego nie niweczy fakt, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w 2010 r. przestało być ustalane na okresy zasiłkowe , a stało się prawem ustalanym na czas nieokreślony. Skarżąca na skutek nierozpoznania jej wniosku, w dniu upływu okresu zasiłkowego , tj. w dniu 31 października 2010 r., nadal była "osobą ubiegającą się o świadczenia rodzinne" na zasadach obowiązujących w dacie złożenia przez nią wniosku i powinna zostać poinformowana , że – w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony - powinna złożyć nowy wniosek. Należy też mieć na uwadze, że w przypadku załatwienia sprawy skarżącej w terminach określonych art. 35 § 3 k.p.a., czyli nie później niż w ciągu miesiąca lub dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, skarżąca dysponowałaby wiedzą o tym, że przyznane jej świadczenie przysługuje jej jedynie na okres zasiłkowy , tj. do dnia 31 października 2010 r. , bowiem wynikałoby to z wydanej decyzji. Z winy organu pierwszej instancji wniosek skarżącej zaginął i nie został rozpoznany w ustawowych terminach, a decyzja organu pierwszej instancji zapadła dopiero w dniu 10 października 2012 r., czyli prawie trzy lata po złożeniu wniosku. Tak więc w czasie, kiedy skarżąca powinna złożyć wniosek, by ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony , nie dysponowała wiedzą o konieczności złożenia wniosku, i to z winy organu. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie wypełnił wspomnianego obowiązku informacyjnego, czym naruszył tak art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 9 k.p.a. Na organie tym ciążył obowiązek poinformowania skarżącej z odpowiednim wyprzedzeniem o konieczności złożenia nowego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z którego to obowiązku organ pierwszej instancji się nie wywiązał. Stwierdzenie naruszenia przepisów art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 9 k.p.a. powinno skutkować rozpoznaniem wniosku o przyznanie świadczenia z zachowaniem ciągłości. Przypomnieć też należy, że skarżąca wyraziła wolę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na czas po okresie zasiłkowym w latach 2009 - 2010. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że niezłożenie przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno pociągać za sobą dla niej negatywnych skutków prawnych. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przerzucania na stronę ubiegającą się o pomoc konsekwencji zaniedbania organu administracji publicznej. Nie zareagowanie wcześniejsze skarżącej na bezczynność organu oceny tej nie zmienia. Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ma również uzasadnienie w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie naruszenia przepisów art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 9 k.p.a. oznacza, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących określenia końcowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.