I SA/Wa 187/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.[...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] w zakresie objętym odwołaniem oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku ze złożonym przez R. M. wnioskiem wszczęto postępowanie administracyjne przed organem stopnia wojewódzkiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że szereg działek położonych we W., Z., B. i S., zapisanych w księdze [...], a następnie w księdze gruntowej [...], nie podpadało pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że dawne działki katastralne: nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działki o nr. ewid. [...] i[...], oraz nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działkę o nr. ewid. [...] część, położone we W. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie o nr. ewid.[...]) złożyły V. sp. z o.o. z siedzibą wJ. W zakresie nieobjętym odwołaniem decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w zakresie objętym odwołaniem oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, iż Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak i zasady postępowania dowodowego. W ocenie Ministra z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszoinstancyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Wojewoda oparł swoje stanowisko jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę, nie podejmując czynności zmierzających do ich uzupełnienia, zaś w treści uzasadnienia decyzji ograniczył się wyłącznie do stwierdzeń odnośnie spełnienia przesłanek do podpadania objętych wnioskiem nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłącznie z uwagi na fakt położenia ich w granicy administracyjnej miasta. Ponadto Wojewoda [...] nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania. Bazował jedynie na (niepodpisanym) piśmie zatytułowanym "Porównanie działek do pisma Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r." uznając, że część działki nr [...] wchodzi w skład dawnej działki o numerze [...]. Tymczasem powołane tu pismo złożone zostało przez wnioskodawcę i nie wynika z niego, kto i kiedy dokonał synchronizacji działek. Nie ma w ten sposób możliwości weryfikacji, czy rzeczywiście jakaś część dawnej działki [...] stanowi obecnie jakąś część działki[...]. Wiele zastrzeżeń organu drugoinstancyjnego wzbudziła również interpretacja Wojewody pojęcia nieruchomości ziemskiej. Wojewoda po analizie szeregu ustaw powojennych doszedł do przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. Tymczasem w ocenie Ministra ustawodawca w 1944 r. stosował nomenklatury i definicje nieruchomości ziemskich w znaczeniu odpowiadającemu dotychczasowemu tj. dającemu się wyinterpretować z przepisów okresu międzywojennego. Organ przywołał tu przede wszystkim takie akty prawne jak ustawa z dnia 15 lipca 1920r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. nr 70, poz. 462), która wskazywała, że do majątków ziemskich zaliczano wówczas także majątki położone w obrębie miast oraz ustawę z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. 1926r. nr 1, poz. 1), która w art. 2 pkt 2 wskazywał, że "grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu niniejszej ustawy. To samo dotyczyło gruntów i nieruchomości, będących własnością gmin miejskich, a położonych poza granicami administracyjnymi tych miast." Wynika stąd, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zakresu obowiązywania jedynie na potrzeby tego aktu; bez takowego wyodrębnienia również podpadałyby pod działanie przepisów ustawy i byłyby traktowane jak pozostałe nieruchomości ziemskie, a nie w sposób szczególny. Analogicznych wyszczególnień i wyodrębnień gruntów położonych w granicach miast od nieruchomości ziemskich ustawodawca nie zastosował w dekrecie z dnia 6 września 1944r. Powyższe organ stopnia wojewódzkiego powinien wziąć pod uwagę. Zdaniem Ministra również inne akty prawne z okresu międzywojennego, tj. ustawa z dnia 26 września 1922r. o wstrzymaniu eksmisji dzierżawców gruntów (...) (Dz. U. R.P. 89, poz. 812) oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1925r. (Dz. U. R.P. Nr 5, poz. 346) o rozbudowie miast, wyraźnie stanowią o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów. Wojewoda [...] , który w uzasadnieniu swojej decyzji powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt TKW 3/89) winien mieć na uwadze, że Trybunał odwołał się jedynie do kryterium funkcjonalnego, nie wskazując, by administracyjne położenie gruntu miało znaczenie prawne dla ustalenia zakresu pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu. W świetle powyższych ustaleń zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia podpadania określonej nieruchomości (lub jej części) pod działanie dekretu powinna zostać zbadana z uwzględnieniem wszystkich formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriów. Tymczasem organ stopnia wojewódzkiego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do zbadania dokumentów załączonych przez stronę do wniosku z dnia 7 maja 2002r., nie starając się zebrać innych dowodów pozwalających na wszechstronne zbadanie, czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H. M. Zaniechania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie uzasadnia również fakt prowadzenia przez Wojewodę [...] kilku odrębnych postępowań administracyjnych z wniosku R. M., bowiem nawet w najmniejszym stopniu organ nie odwołał się do dokumentów zebranych w aktach ww. spraw, na których swoje stanowisko ewentualnie mógłby uzasadnić. Dlatego też Minister wskazał, że prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mając na uwadze art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. reprezentowany przez adwokata I. Z. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art.11 k.p.a poprzez niewyjaśnienie dlaczego po 66 latach odstępuje od stanowiska, jakie ten sam resort zajął w 1946 r., kiedy wdrażał reformę rolną, art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 77 § 4 k.p.a poprzez nieuwzględnienie znanych organowi z urzędu faktów i dowodów w postaci pisma okólnego Ministra Sprawiedliwości z [...] października 1948 r. (Dz.Urz. Min. Spraw, nr[...]) oraz stanowiska Gabinetu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1946 r. (znak[...]), art. 78 (§ 1 i 2) k.p.a poprzez zupełne zignorowanie wniosku dowodowego strony skarżącej, złożonego do sprawy niniejszej w dniu 27 listopada 2009 r., art. 107 § 3 k.p.a poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł (np. że to wnioskodawca dostarczył wykaz porównawczy gruntów) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności odnośnie stwierdzenia "nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej". W kilkudziesięciu stronicowym uzasadnieniu skargi, strona przedstawiła opracowanie historyczne dotyczący nieruchomości oraz prawnej ewolucji pojęcia "nieruchomość ziemska", ze szczególnym uwzględnieniem ich podziału w różnych aktach prawnych na nieruchomości "miejskie" i "ziemskie" oraz nieruchomości położone "w obrębie miast" oraz "w granicach administracyjnych miast". Skarżący wskazał, że podziela pogląd organu II instancji, iż "należy wskazać na prawdopodobieństwo stosowania przez ustawodawcą w 1944r. nomenklatury i definicji nieruchomości ziemskich w znaczeniu odpowiadającym dotychczasowemu, tj. dającemu się odkodować raczej z przepisów okresu międzywojennego". Jednakże zdaniem skarżącego nie można zapominać, iż zarówno KRN, jak i PKWN były nową władzą prowadzącą działania o charakterze rewolucyjnym. Dlatego, nie mniej istotnym jest również "odkodowanie", jakie znaczenie ówczesne nowe władze przypisywały użytemu w omawianym dekrecie z 6 września 1944 r. pojęciu "nieruchomość ziemska" ("nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym''') zarówno w późniejszych aktach prawnych, jak i w samym dekrecie. Równie istotne jest również aby owo "odkodowanie", dotyczące okresu wcześniejszego, nie rozpoczynało się od okresu międzywojennego, lecz powinno również dotyczyć okresu jeszcze wcześniejszego, z uwzględnieniem faktu, że przez ponad 100 lat do 1918 r. Polska znajdowała się pod rozbiorami. W ocenie skarżącego w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przedmiotowa nieruchomość miała ukształtowany stan prawny i w świetle przepisów prawa okresu II Rzeczypospolitej - jak również w świetle prawidłowo "odkodowanych" norm zawartych w samym dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie była nieruchomością ziemską, lecz stanowiła nieruchomość miejską. Dlatego też twierdzenie Ministra, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast nie były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w świetle przedstawionych wywodów nie znajduje zarówno prawnego, jak i jakiegokolwiek logicznego lub racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Równocześnie pismem z dnia 29 maja 2013 r. uczestnik postępowania T. [...] poparło skargę R. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części objętej odwołaniem i w tym zakresie przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi, zatem na charakter procesowy zaskarżonej decyzji przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była wyłącznie ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie, zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest, bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to z pewnością również będzie budzić wątpliwości w praktyce. Wydaje się jednak, iż chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. Lex/el 2011). Aby zatem organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona "w całości" i to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż przy podejmowaniu decyzji o charakterze kasacyjnym nie wystarczy stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale musi zostać wykazane, że to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 k.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), wnikliwości i szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Artykuł 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy winien najpierw ocenić - czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Korzystając, zatem z możliwości, jakie dają organowi powołane regulacje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przyczyną uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zaskarżonej części, a więc w odniesieniu do dawnej działki nr [...] w części, w której stanowi obecnie działkę nr [...] było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego jak i zasady postępowania dowodowego. W ocenie organu II instancji organ I instancji nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a stanowisko swoje oparł jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę, nie podjął czynności zmierzających do ich uzupełnienia, zaś w uzasadnieniu decyzji ograniczył się wyłącznie do stwierdzeń odnośnie spełnienia przesłanek do podpadania objętych wnioskiem nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyłącznie z uwagi na fakt położenia ich w granicy administracyjnej miasta. Zdaniem Ministra organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania, a ponadto doszedł do błędnego przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zbadał czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H.M.. Wyjaśnienia więc wymaga w tym kontekście, jaki charakter miały grunty na działce nr 514, a w razie potrzeby czy zachodziły okoliczności faktyczne świadczące o istnieniu tzw. związku funkcjonalnego. Podnieść należy, że kwestią istotną w sprawie niniejszej jest rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ani dekret, ani akty wykonawcze do niego, nie definiują tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym odwoływano się głównie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r. TKW 3/89 OTK 1990/1/26. Trybunał stanął wówczas na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności nie podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 6 kwietnia 1997 r. zgodnie z art. 239 § 3 tj. Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to jednak, że nie można odwoływać się do tych uchwał dokonując wykładni. Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko Trybunału. Skarżący za istotny przyjmuje fakt, że sporna nieruchomość była położona w granicach administracyjnych miasta W. przez co jego zdaniem stanowiła nieruchomość o charakterze miejskim, a nie ziemskim. Zdaniem Sądu z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze. Akty prawne z okresu międzywojennego tj. ustawa z dnia 26 września 1922 r. (Dz. U. R.P. 89, poz. 812) oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. R.P. Nr 5, poz. 346) o rozbudowie miast wyraźnie stanowią o nieruchomościach ziemskich położonych w obrębie miast. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1920 r. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dn. 1.09.1919 r., jeżeli ich ogólny obszar przekraczał 23 ha. Ustawy przewidywały swobodę w dobrowolnym obrocie ziemią i dobrowolną parcelację gruntów w obrębie miast, przy czym parcelacja nie mogła naruszać planów regulacyjnych. Stąd konieczne było zezwolenie na parcelacyjny podział nieruchomości. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 1936 r. (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 10, poz. 107) uchyliło ustawę z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast. W art. 20 wprowadziło nową regulację prawną w odniesieniu do nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast. Według tego przepisu do nieruchomości ziemskich w obrębie miast nie stosuje się Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1.09.1919 r. o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich, a podział takich nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie planu podziałowego zatwierdzonego przez zarząd miejski. Według art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej stan prawny nieruchomości ziemskich podlega ocenie na dzień 1 września 1939 r. Należy więc w każdym przypadku nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miast badać czy nieruchomości takie miały charakter typowo miejski, czy tez pozostawały w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a więc mające związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 2416/98, z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1625/06, z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 203/06). Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wyraźnie wskazuje, że tego rodzaju ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym nie poczyniono, co oznacza, jak słusznie stwierdził Minister, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, kiedy niewyjaśnione zostały okoliczności decydujące o prawidłowym sposobie zakończenia prowadzonego postępowania. Podkreślić również należy, że okoliczności te prawidłowo zostały zasygnalizowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uzasadnia przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie stwierdzić należy, że z uwagi na wykazane nieprawidłowości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej jak chciał skarżący, albowiem - jak już wyżej wyjaśniono - naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Podsumowując wskazać należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie dwie ww. przesłanki niezbędne dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa, a zarzuty skargi są całkowicie chybione. Wskazać jedynie należy, że Sąd nie podzielił stanowiska Ministra dotyczącego zarzutu, że Wojewoda [...] nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości tożsamości przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wskazują akta sprawy żadna ze stron niniejszego postępowania powyższej okoliczności nie kwestionowała, a ponadto organ odwoławczy w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii ma możliwość skorzystania z uprawnień jakie mu daje art. 136 k.p.a. Powyższe jednak uchybienie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Podobnie jak naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.