II GSK 2165/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J –P Spółki z o.o. w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 95/13 w sprawie ze skargi J-P Spółki z o.o. w R na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J –PS półki z o.o. w R na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G (dalej: WSA w G lub Sąd I instancji) oddalił skargę J – P Sp. z o.o. w R (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K (dalej: Dyrektor) z dnia [..] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Izby Skarbowej w K decyzją z dnia [..] grudnia 2005 r. udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego na okres 6 lat, czyli do 14 grudnia 2011 r. W dniu 2 grudnia 2009 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia, a decyzją z dnia 6 maja 2010 r. Dyrektor odmówił dokonania tej zmiany. Od decyzji tej Spółka nie złożyła odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. W dniu 10 października 2012 r. Spółka wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11, C-217/11. Dyrektor wznowił postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 769 ze zm.), dalej: o.p., uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podał, że skoro przedmiotem wznowionego postępowania jest zezwolenie, które wygasło 14 grudnia 2011 r., to rozpatrywanie możliwości zmiany tego wygasłego zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. WSA w G oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ zasadnie wznowił postępowanie, ponieważ zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przytoczył treść art. 245 § 1 o.p. określającego, jakie rozstrzygnięcia może podjąć organ we wznowionym postępowaniu i stwierdził, że załatwienie sprawy w trybie art. 208 o.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 o.p. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że na skutek wygaśnięcia w dniu 14 grudnia 2011 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych rozpatrywanie kwestii zmiany tego zezwolenia, tj. decyzji która wygasła, a zatem została usunięta z obrotu prawnego, w kontekście wydanego orzeczenia TSUE jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji załatwienie sprawy w trybie art. 208 o.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 o.p., ale nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Po przyjęciu, że zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie po uchyleniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia w części dotyczącej odmowy zmiany miejsca urządzania gier, gdyż na dzień orzekania przez organ zezwolenie nie istniało z powodu wygaśnięcia. Umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 o.p. prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż i tak nie można było orzekać w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego co do zmian miejsc urządzania gier. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie w szczególności art. 208, 245 o.p. oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że orzeczenie organu wydane bez umocowania prawnego (art. 245 o.p. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy w konsekwencji oddalenia skargi w obrocie pozostanie orzeczenie organu niezgodne z przepisami i mające zdaniem strony ogromny wpływ na tok całego postępowania. W ocenie Spółki doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy. Zakażonemu wyrokowi Spółka zarzuciła: - naruszenie art. 135 ust 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h., w związku z art. 129 u.g.h., w sytuacji gdy przepis ten nie może stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organ administracji, albowiem ww. ustawa, w tym przedmiotowy przepis nie zostały notyfikowane przez Komisję Europejską, pomimo tego, że zawierały przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. Zdaniem skarżącej przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, który pomimo prawnego obowiązku nie został notyfikowany i jako niezgodny z prawem unijnym, nie może być stosowany. A zatem decyzja organu odwoławczego oraz orzeczenie Sądu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34 poprzez stosowanie ww. przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy, które powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, co nie miało miejsca, - błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu m.in., że w obrocie prawym może istnieć orzeczenie organu będące sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Spółka wskazała, że stosowanie art. 135 § 2 u.g.h. narusza generalną regułę polegającą na niemożności zmiany zasad w trakcie trwania odpowiednich zezwoleń wydanych przez organy. Skarżąca przed uchwaleniem ustawy o grach hazardowych, w tym spornego art. 135 ust 2 u.g.h, mogła zmieniać punkty gry, zaś przedmiotowa ustawa pomimo obowiązujących w tym zakresie zezwoleń wprowadziła zakaz zmian lokalizacyjnych i tym samym doszło do naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej nie można zmieniać zasad "wstecz". Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadność skargi kasacyjnej ma formalne i materialne podstawy. W wymiarze formalnym skarga kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie, w jakim podnosi błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że w obrocie prawnym może istnieć orzeczenie organu sprzeczne z przepisami prawa. Postawienie przez Spółkę tak sformułowanego zarzutu musi być uznane za wadliwe, bowiem skarga kasacyjna nie wskazuje podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiany jest zarzut, jak również nie konkretyzuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, których naruszenie miałoby prowadzić do błędnych ustaleń faktycznych. Skarga kasacyjna także nie wyjaśnia jaki jest związek orzeczenia organu, które zdaniem Spółki jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Brak tych elementów skargi kasacyjnej nie pozwala Sądowi II instancji dokonać kontroli wyroku Sądu I instancji z punktu widzenia stawianego zarzutu kasacyjnego. Wprawdzie orzecznictwo dość liberalnie traktuje stronę formalną skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej są niekonwalidowalne. Do nich należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny wynikający z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musi być spełniony przez stronę występującą z taką skargą, gdyż to właśnie on stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w których Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną. Zatem zakwestionowanie przez Spółkę podstaw faktycznych skarżonego wyroku, bez wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, nie daje podstaw do oceny wyroku z takiej perspektywy i z tego względu zarzut kasacyjny należało uznać za nietrafny. Zdaniem NSA skarga kasacyjna jest niezasadna także z merytorycznego punktu widzenia. W ramach zarzutów podlegających ocenie na tej płaszczyźnie, Spółka zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego polegające na błędnym zastosowaniu art. 208 i art. 245 o.p. oraz art. 145 p.p.s.a. Również w tym zarzucie Spółka nie konkretyzuje jakie przepisy zostały naruszone w ramach powołanych jednostek redakcyjnych. Brak wskazania przepisów jest wadą skargi kasacyjnej, zwłaszcza że każdy z przepisów wymienionych w zarzucie składa się z kilku jednostek, z których każda wyraża inną regułę prawną, która mogła być naruszona przez Sąd I instancji i przez organ, każde z tych naruszeń mogło prowadzić do innych konsekwencji prawnych. Spółka nie precyzuje o jakie konsekwencje może chodzić, tym samym nie określa kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku. Poza tym stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego wywodzi, że naruszenie tych przepisów polegało na błędnym zastosowaniu art. 208, art. 245 o.p. i art. 145 p.p.s.a. NSA podkreśla i wskazuje, że naruszenie przepisów procesowych nie może być wiązane z działaniami określonymi w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a tylko w ramach tej podstawy kasacyjnej, więc naruszeń prawa materialnego, może być podnoszony błąd w zakresie wykładni lub niewłaściwe zastosowanie przepisu. Natomiast w zakresie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać naruszenie przepisów postępowania oraz wykazać jaki miało ono wpływ na wynik sprawy, bo tylko wpływ istotny jako skutek naruszenia prawa może być podstawą uzasadniającą skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wypełnia tych warunków, jednak te braki nie są przeszkodą do merytorycznego odniesienia się do zarzutu, ale tylko w takim zakresie, w jakim zarzut daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia. W tym kontekście przyjąć należy, że w ramach zarzutu procesowego skarga kasacyjna wskazuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 208 i art. 245 § 1 pkt 1 o.p. Zdaniem Spółki skarżony wyrok narusza prawo, bowiem Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora wydana na niewłaściwej podstawie prawnej, czyli umarzająca postępowanie wznowieniowe na podstawie z art. 208 o.p., gdy brak było podstaw do wydania takiego orzeczenia, bo we wznowionym postępowaniu Dyrektor mógł stosować tylko art. 245 § 1 pkt 1 o.p., a ten przepis nie dopuszcza możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego bez wcześniejszego odniesienia się do decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Zarzut postawiony w ten sposób jest nietrafny. Przede wszystkim Sąd I instancji nie zastosował błędnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami o.p., gdyż Sąd ten nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, bo nie uwzględniał skargi, ale ją oddalał, zatem stosował art.151 p.p.s.a., co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku. Rozważania na temat błędnego stosowania przepisu, który nie był stosowany, nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z drugiej jednak strony Spółka twierdzi, że oddalenie jej skargi, w sytuacji gdy organy celne wydały wadliwe decyzje, narusza prawo. Z tym twierdzeniem Spółki nie można się zgodzić, przy czym brak akceptacji takiego poglądu znajduje oparcie w konkretnej sytuacji faktycznej z jaką mamy do czynienia w sprawie. Sąd II instancji zauważa, że w chwili wznowienia postępowania po wyroku TSUE Spółka nie miała ważnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, zezwolenia, które mogłoby być oceniane w postępowaniu wznowieniowym, a w końcu, do którego należałoby się odnieść w trybie właściwym dla art. 245 § 1 o.p. Zezwolenie jako czasowe wygasło przed wznowieniem postępowania, toteż nie istniało w obrocie prawnym, czyli postępowanie wznowieniowe nie miało przedmiotu i z tego powodu należało je umorzyć, a nie orzekać na podstawie art. 245 § 1 o.p., gdyż orzekanie na tej podstawie jest możliwe tylko po przeprowadzeniu postępowania, a w rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić postępowania, mimo że doszło do jego wszczęcia. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.