II SA/Gl 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem wniesionym w dniu 9 listopada 2011 r. M. S. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie administracyjnej W., obręb W., oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,5289 ha oraz działka nr 2 o pow. 0,1165 ha, zajętą pod drogę gminną - ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności udziału w wysokości 1/3 części ww. nieruchomości drogowej zajętej pod drogę gminną. Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872, z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: Przepisy wprowadzające) Starosta [...], w wyniku rozpoznania wniosku M. S., odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest ustalane i wypłacane według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia .2005 r. Po upływie tego terminu, w myśl wyżej przywołanego przepisu, roszczenie wygasa. Wniosek M. S. nie został złożony w ustawowym terminie (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.: 9 listopada 2011 r.). Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ww. ustawy, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 art. 73 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, doprecyzowane dodatkowym pismem z dnia 3 października 2012 r., wyrażające niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, wniosła M. S. prosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, a następnie uwzględnienie tegoż wniosku. Strona podniosła, iż rodzina obecnie zamieszkuje zagranicą a poprzedni pełnomocnik nie dopilnował terminowego złożenia wniosku. Strona podkreśliła także, że zajęcie części działek bez wypłaty odszkodowania jest krzywdzące. Nadto duże środki finansowe rodzina przeznacza na leczenie matki i opiekę nad nią, a także na remont domu w W. Dodatkowo wskazała, że rodzina ponosi podwójne straty. Przez poszerzenie dz. Nr 2 i 1, za które do tej pory nie ustalono odszkodowania, zmniejszy się bowiem wielkość działek nr 3, 4, 5, 6, a szczególnie działka nr 4386 będzie podzielona na dwie części drogą. Strona podkreśliła nadto, że Gmina W. ma również swój udział w działce nr 7, dlatego prosiła o wypłacenie udziału, którego do tej pory nie otrzymała, pomimo że działka nr 7 wpisana jest w decyzji Wojewody [...] i przeznaczona na zabudowę zbiornika retencyjnego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył i omówił art. 73 Przepisów wprowadzających akcentując, że norma ta jednoznacznie określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości przywrócenia tego terminu. Jest to termin zawity, a zatem jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia. Organ II instancji omówił nadto odnoszące się do art. 73 przywołanej ustawy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, podkreślił nadto, że organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, ani też ewentualnych uprawnionych o terminie składania wniosków o odszkodowanie. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 64 i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zastosowanie normy art. 73 ust 1 Przepisów wprowadzających w sytuacji gdy art. 73 ust 1, 2, 4, i 5 tejże ustawy jest w całości sprzeczny z powołanymi normami Konstytucji RP - zasadą ochrony prawa własności i zasadą demokratycznego państwa prawnego albowiem dopuszcza możliwość wywłaszczenia ex lege bez jednoczesnego powiązania doręczenia stronie decyzji deklaratoryjnej bądź konstytutywnej z początkiem biegu terminu do żądania przez stronę odszkodowania, co w konsekwencji prowadzi do możliwości wywłaszczenia strony bez odszkodowania. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż nie można zgodzić się z poglądem, iż art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną są zgodne z art. 64 Konstytucji RP. Niniejsza sprawa pokazuje bowiem, iż przepis ten jest nie tylko sprzeczny z powołanym przepisem Konstytucji RP ale też z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Przepis art. 73 ust 1 ustawy zakłada bowiem wywłaszczenie z mocy ustawy, a nie konstytutywną decyzją administracyjną. Oczywiście organ administracyjny wydaje akt deklaratoryjny który jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, przy czym ustawa nie przewiduje jakiekolwiek terminu wydania tego aktu deklaratoryjnego i w konsekwencji poinformowania strony o stanie prawnym jej nieruchomości, a jedynie ogranicza czasowo termin do ubiega się o odszkodowanie do lat 5. W niniejszej sprawie doszło do kuriozalnej sytuacji. Decyzję deklaratoryjną Wojewoda [...] na podstawie ww. przepisu wydał dopiero [...]r kiedy to stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. własności udziału w wysokości 1/3 części nieruchomości, zajętej pod drogę gminną przy ul. [...], położonej w W., oznaczonej jako działki nr 1 oraz nr 2, stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność A. K. i L. K. Można przyjąć, że aż do tego dnia - dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji deklaratoryjnej - skarżąca nie znała sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości. Oczywistym jest, iż nie mogła skorzystać z przysługującego prawa do odszkodowania ograniczonego terminem pięcioletnim, bo po prostu nie wiedziała jaki jest stan prawny nieruchomości (art. 73 ust 2, 4 i 5 powołanej ustawy). Mając na uwadze przykład skarżącej nie budzi zdaniem pełnomocnika wątpliwości, iż poważną wadą legislacyjną art. 73 powołanej ustawy jest, iż z jednej strony ogranicza on pięcioletnim terminem zawitym prawo strony do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od dnia wejścia w życie ustawy, a z drugiej strony nie wymaga od organów administracji publicznej wydania aktu konstytutywnego i nie nakłada także żadnego obowiązku wydania aktu deklaratoryjnego (także w określonym terminie). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 4 zd. 2 cytowanej ustawy po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Trafnie w tej mierze obydwa orzekające w sprawie organy podkreślają, że termin ten ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Bezspornym w sprawie jest, co skarżąca przyznaje, iż wniosek o odszkodowanie za zajęte pod drogę gminną działki nr 1 i nr 2 M. S. wniosła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. dopiero w dniu 9 listopada 2011 r., kiedy to jej roszczenie już wygasło. W konsekwencji orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że M. S. nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ww. ustawy, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Oceny niniejszej nie mogą zmienić sformułowane w skardze przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej argumenty, za pomocą których wykazuje on istniejącą, jego zdaniem, niezgodność art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z ustawą zasadniczą. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istotnie na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powstała wątpliwość prawna czy ograniczenie w czasie możliwości złożenia przez byłego właściciela wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i określenie daty wygaśnięcia tego roszczenia przy jednoczesnym braku ustawowego określenia terminu do wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i zasadą równości obywateli wobec prawa. Kwestia ta, na co słusznie zwrócono uwagę zarówno w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji zaskarżonej, została jednak rozstrzygnięta powołanym już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok ma walor powszechnie wiążący, wiąże w konsekwencji także skład orzekający w niniejszej sprawie. Także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny stwierdził zgodność z Konstytucją art. 73 Przepisów wprowadzających. Przepis ten był też już wcześniej kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02; wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07; wyrok TK z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07). Postępowania te miały różny zakres i przedmiot kontroli, jednakże w żadnym z nich nie została podważona konstytucyjność kontrolowanych przez Trybunał norm prawnych. Poprawnie zatem orzekające w sprawie organy nie uwzględniły wniosku M. S. albowiem złożyła go w okresie, w którym z mocy prawa jej roszczenie o odszkodowanie już wygasło. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.