VII SAB/Wa 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] skargę oddala Pismem z dnia [...] października 2012 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] złożyła skargę między innymi na przewlekłe postępowania Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania skarżącej spółce pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu [...] lutego 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta również została uchylona a sprawa przekazana Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpoznania rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. W ocenie skarżącej spółki postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę trwa stanowczo za długo bo ponad półtora roku. Rozstrzygnięcia podejmowane przez organ odwoławczy o uchyleniu skarżonych decyzji były bezpodstawne bowiem wskazywany w uzasadnieniach wydanych decyzji zakres uchybień organu I instancji nie uzasadniał uchylenia rozstrzygnięcia i był możliwy do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] złożyła: zażalenie z dnia [...] września 2011 r. skierowane do Wojewody [...], wezwanie z dnia [...]sierpnia 2012 r., ponowną skargę z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowaną do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę z dnia [...] września 2011 r. skierowaną do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skargę z dnia [...] września 2011 r. skierowaną do Prezesa Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia przez skarżącą ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem złożyła zażalenie z dnia [...] września 2011 r. skierowane do Wojewody [...], wezwanie z dnia [...] sierpnia 2012 r., skargę z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowaną do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę z dnia [...] września 2011 r. skierowaną do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skargę z dnia [...] września 2011 r. skierowaną do Prezesa Rady Ministrów. Wszystkie te pisma , chociaż skierowane do różnych podmiotów i noszące różne nazwy niewątpliwie zawierają skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ II instancji . Należy podkreślić, że pierwsze ze wskazanych pism skierowane do Wojewody jest ewidentnie zażaleniem na postępowanie tego organu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pism i treść żądania strony (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87 oraz z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87). Z omawianego pisma skarżącej spółki wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., sygn [...], publ. Lex nr [...]). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjąć trzeba, iż wbrew zarzutowi skargi Wojewoda [...] nie pozostaje w przewlekłości. Objęte skargą było postępowanie organu odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocena okoliczności w całokształcie zgromadzonych dowodów. Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie można w tej sprawie pominąć niezaprzeczalnych faktów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało wysłane do organu odwoławczego [...] 05.2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] skierował wezwanie do organu I instancji o nadesłanie kompletnej dokumentacji. Poinformowano jednocześnie, że do czasu otrzymania kompletu akt terminy na załatwienie sprawy ulegają zawieszeniu. W dniu [...] lipca organ odwoławczy zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o przesłanie niezbędnych do zakończenia sprawy informacji. Kopia tego pisma z informacją o wstrzymaniu biegu terminu do załatwienia sprawy została przesłana wszystkim uczestnikom postępowania. Pismo to było związane z wnioskiem uczestnika Parafii Ewangelicko-Augsburskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego. W dniu [...] sierpnia organ odwoławczy odmówił zawieszenia postępowania. Następnie decyzja z dnia [...] sierpnia wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2011 r. do organu odwoławczego zostało wysłane w dniu [...].12.2011 r. Biorąc zatem pod uwagę czas na dotarcie przesyłki należy uznać, że wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w dniu 01.2012 r. mieści się w ramach określonych przepisami procedury administracyjnej. Odwołanie od decyzji z dnia [...]07.2012 r. wpłynęło do Wojewody [...][...].08.2012 r. Zawiadomieniem z dnia [...]08.2012 r. poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] września 2012 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić w szczególności z powodu istotnych zagadnień z obszaru działania konserwatora zabytków oraz uwarunkowań planistycznych. W tym czasie wpłynęło do organu stanowisko Prezydenta Miasta [...]i stanowisko inwestora. Biorąc pod uwagę przebieg czynności podejmowanych przez organ odwoławczy a także złożoność sprawy wynikająca z jej wieloaspektowości należy uznać, że działania organu w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio bądź pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do zbadania czy udzielenie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji jest zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Uznać zatem należy, że organ podejmował czynności nieodzowne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych właśnie powodów skargę należało uznać za bezzasadną, ponieważ skarżony organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.