II GSK 153/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 1298/13 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1298/13 oddalił skargę A. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Burmistrz W. przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. tytuł wykonawczy nr [...] z [...] stycznia 2011 r., wystawiony na A. O., obejmujący zaległości powstałe w wyniku niezapłacenia jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej w kwocie należności głównej 1.560 zł za 2004 r. Skarżący wniósł o uchylenie tytułu wykonawczego, z uwagi na przedawnienie roszczenia. Pismo przez organ egzekucyjny zostało zakwalifikowane, jako zarzut z art. 33 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 1015; dalej: upea). Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz W. odmówił wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie wierzyciela i uznało niedopuszczalność zarzutów zobowiązanego, sprowadzających się do kwestionowania zasadności obowiązku zapłaty tzw. "renty planistycznej", jak również uznało za nieuzasadniony zarzut dotyczący przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. odmówił uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym [...] i orzekł o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, a w części dotyczącej zarzutu przedawnienia zobowiązania utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W międzyczasie Burmistrz W. wystawił kolejny tytuł wykonawczy nr [...] z [...] lipca 2011 r., obejmujący zaległości powstałe w wyniku niezapłacenia jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej w kwocie należności głównej 22 652 zł za 2008 r. i przekazał go Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Na prowadzone postępowanie egzekucyjne zobowiązany również wniósł zarzuty, którym Burmistrz W. postanowieniem z [...] września 2011 r. odmówił uznania. W wyniku wniesienia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygnięciem z [...] marca 2012 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie wierzyciela, orzekając o niedopuszczalności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, sprowadzających się, podobnie jak poprzednio, do kwestionowania zasadności obowiązku zapłaty tzw. "renty planistycznej" i uznając za nieuzasadniony zarzut dotyczący przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu bezpodstawnego dochodzenia obowiązku i odrzucił zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku, jako nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] sierpnia 2012 r. W dniu 5 października 2011 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, kolejny raz powołując się na przedawnienie dochodzonych należności. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzając, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że kwestie podniesione przez skarżącego są przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu zarzutowym, zatem uruchomienie tego trybu w stosunku do A. O., w którym zostanie ustalony fakt przedawnienia zobowiązań wynikających z niezapłacenia jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej, czyni niemożliwym orzeczenie, co do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie argumentów, będących przedmiotem rozważań organów w postępowaniu zarzutowym. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie doszło do uruchomienia konkurencyjnych środków zaskarżenia, których uznanie kończy się takim samym skutkiem - umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Wskazując na przedawnienie zobowiązany wniósł zarzuty w trybie art. 33 upea i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 3 upea. Pismem z 28 marca 2012 r. skarżący wniósł o powiadomienie zakładu emerytalnego o uchyleniu przedmiotowych tytułów egzekucyjnych i o zwrot potrąconych dotychczas sum wraz z odsetkami w związku z wydanym przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] marca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. , wykonując zalecenia Dyrektora Izby Skarbowej w W. zawarte w postanowieniu z [...] września 2012 r. w zakresie ustalenia intencji skarżącego, co do żądania zawartego w piśmie z 28 marca 2012 r. skierował pismo do A. O. celem złożenia stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący powtórzył żądanie zawarte w piśmie z 28 marca 2012 r. Ze względu jednak na przytoczony w powołanym piśmie art. 59 § 2 upea, organ przyjął, że złożone pismo należy rozpoznać, jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem u umorzenie postępowania egzekucyjnego, jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną podał art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea. Dyrektor Izby Skarbowej w W. zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że A. O. ponownie wskazał na nieprawidłowości wydanych decyzji Burmistrza W. , będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, jak również przedawnienie zobowiązań. Kwestie te były podstawą wniesienia zarzutów z art. 33 upea, jak również wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z art. 59 upea. Podniesione we wniosku zarzuty były zatem wcześniej przedstawiane i zostały rozpatrzone w postępowaniach zarzutowych, w wyniku których wydane zostały postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] maja 2012 r. (odnośnie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2011 r.) i z [...] sierpnia 2012 r. (odnośnie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2011 r.). Rozstrzygnięcia te zapadły na podstawie ostatecznych postanowień wierzyciela - postanowienie SKO w W. z [...] listopada 2011 r. oraz z [...] marca 2012 r. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego oparty był na tych samych argumentach co pisma, w których składał on zarzuty, słusznie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, iż wobec nie zgłoszenia żadnych nowych okoliczności w sprawie, zasadnym było stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, a w konsekwencji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska organu odwoławczego. Stwierdził, że organy egzekucyjne prawidłowo uznały, iż nie mogą rozstrzygać o istocie sprawy, gdyż rozstrzygnięcie o takim charakterze i w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa zostało już podjęte, a skarżący nie podnosił innych, nowych okoliczności w sprawie. Skarżący konsekwentnie, po raz trzeci wnosił o umorzenie postępowania powołując się na niezasadność obowiązku zapłaty oraz przedawnienie roszczeń, nie podając jednak innych, nieznanych dotychczas powodów ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego poza tymi zawartymi we wcześniejszych postępowaniach, które to twierdzenia zostały już rozpatrzone w prowadzonych postępowaniach zarzutowych. Postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. zapadły na podstawie ostatecznych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2011 r. oraz z [...] marca 2012 r. W wymienionych orzeczeniach organy wskazały, że w przypadku tytułu wykonawczego nr [....] zarzuty wadliwości decyzji nr [...] były już przedmiotem rozpatrzenia w innych postępowaniach administracyjnych oraz sądowych. Decyzje są ostateczne i z tych względów stwierdzono niedopuszczalność zarzutów zobowiązanego, sprowadzających się do kwestionowania zasadności obowiązku zapłaty tzw. renty planistycznej. Natomiast odnośnie zarzutu przedawnienia wskazano, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, gdyż zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 70 § 6 pkt 2 Op, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą zobowiązania (ustalenia renty). Z kolei w postanowieniu z [...] marca 2012 r. - odnośnie tytułu wykonawczego nr [...] - wskazano, że zasadność nałożenia renty planistycznej również była przedmiotem rozpatrywania przez SKO w W. , który to organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza W. nr [...] z [...] marca 2008 r. Wyjaśniono także, że termin przedawnienia określono na dzień 31 grudnia 2013 r. Wszystkie te postanowienia są ostateczne w administracyjnym toku instancji, w związku z czym wiążą organy administracyjne w kolejnych postępowaniach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał, że wydanie ostatecznych postanowień stwierdzających niedopuszczalność zarzutów, sprowadzających się do kwestionowania zasadności egzekwowanego obowiązku oraz uznających zarzut przedawnienia obowiązku za nieuzasadniony, przesądziło o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyn podniesionych w zarzutach. Złożony przez skarżącego wniosek o umorzenie postępowania z 28 marca 2012 r., uzupełniony pismami z 15 i 17 października 2012 r., oparty był na tych samych argumentach, co wcześniej rozpoznawane w postępowaniu w przedmiocie zarzutów. Organy egzekucyjne obydwu instancji prawidłowo uznały wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego za niedopuszczalny i umorzyły postępowanie nim zainicjowane. Argumentując wniosek, skarżący nie podniósł żadnych nowych kwestii, które nie byłyby wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia. Ponowne oparcie wniosku na zarzucie przedawnienia, w wypadku niewystąpienia zmiany stanu faktycznego, czy też prawnego nie mogło skutecznie doprowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżył A. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: pzp) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że tytuły egzekucyjne [...] i [...] zostały wydane prawidłowo i stanowić mogą podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, w sytuacji gdy brak jest podstaw do obciążenia skarżącego odsetkami w wysokości 13% w skali roku, które egzekwowane są od skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów egzekucyjnych [...] i [...], naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 6 pzp, poprzez pominięcie przez Sąd w toku postępowania wskazywanej przez skarżącego okoliczności wydania tytułów egzekucyjnych [...] i [...] z naruszeniem art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 pzp na skutek stwierdzenia przez Sąd, że okoliczność ta wykracza poza przedmiot postępowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 upea, poprzez błędną ocenę kwalifikowanej wady procesowej i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 59 ust. 1 pkt 2 upea w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 3 upea, poprzez błędną ocenę kwalifikowanej wady procesowej i oddalenie skargi na skutego błędnego zastosowania przez Sąd art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 upea, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę kwalifikowanej wady procesowej i oddalenie skargi mimo błędnego zastosowania przez organy administracyjne art. 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; e) art. 141 § 4 ppsa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a także prowadzi do wadliwości polegającej na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc do uchybienia które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego, w którym kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu pierwszej instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W środku prawnym sformułowano zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, sprowadzający się do braku podstaw do obciążenia skarżącego odsetkami w postępowaniu egzekucyjnym, a także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć, zdaniem kasatora, wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Trafny jest pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji, że nie jest możliwe rozstrzyganie w trakcie postępowania egzekucyjnego o dotyczących istoty sprawy zarzutach, w sytuacji gdy wcześniej, w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa, w zakresie tych zarzutów zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie, a skarżący nie podnosi innych, nowych okoliczności w sprawie. Wydanie ostatecznych rozstrzygnięć stwierdzających niezasadność zarzutów sprowadzających się do kwestionowania egzekwowanego obowiązku oraz przedstawiających zarzut przedawnienia, przesądziło o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyn podniesionych w zarzutach. W konsekwencji kolejny, przedmiotowy wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, nie mógł zostać uwzględniony, a zainicjowane tym wnioskiem postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Co do zasady, bezprzedmiotowość postępowania powoduje, że nie może ono prowadzić do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (wnioskiem) zainteresowanego. W literaturze przedmiotu wyrażano pogląd, że istota bezprzedmiotowości po stępowania administracyjnego polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 624). Skoro art. 105 § 1 kpa przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to przyjąć należy, że postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Ustalenia te należy odnieść odpowiednio do postępowania egzekucyjnego, w którym wprawdzie nie rozstrzyga się o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach, a jedynie podejmuje czynności zmierzające do wykonania określonego obowiązku. Istota konstrukcji bezprzedmiotowości jest jednak taka sama, jak w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1988/08). Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 17 i 18 upea. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i z uwagi na to nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, co do jej istoty, a także w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Tego rodzaju przesłanka wystąpiła w sprawie w związku z prawomocnym, negatywnym dla strony, wcześniejszym rozpatrzeniem zarzutów wadliwości tytułów wykonawczych. Z tych względów za bezzasadne należy uznać zarzuty wskazane w punkcie 2a-d środka prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada dyspozycji normy z art. 141 § 4 ppsa. Zawiera ono wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. W szczególności Sąd pierwszej instancji przedstawił, jaki stan faktyczny przyjął w sprawie jako ustalony oraz prawidłowo wyjaśnił, że brak jest podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska organu odwoławczego. Powyższe pozwala na etapie postępowania kasacyjnego na konkluzję, że Sąd pierwszej instancji powołał wszystkie relewantne okoliczności w opisie przyjętego stanu faktycznego i dokonując oceny prawnej uwzględnił je w swoim rozstrzygnięciu. Przedstawienie przez WSA w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego jest zupełne i obejmuje wszystkie kluczowe elementy wymienione w art. 141 § 4 ppsa. Tym samym, w tym zakresie zarzut z punktu 2e skargi kasacyjnej jest nietrafny. Za chybiony, a do tego pozostający w sprzeczności z pozostałymi, należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego z punktu 1 skargi kasacyjnej, związany z błędnym naliczeniem odsetek od egzekwowanej od A. O. należności. Do zarzutu tego, podniesionego wcześniej w skardze, trafnie odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia również Sąd pierwszej instancji podkreślając, iż został zgłoszony dopiero na etapie postępowania sądowego i nie był podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym, zatem wykracza poza przedmiot postępowania sądowego. Kwestia dotycząca odsetek, co wynika z art. 33 pkt 10 w związku z 27 § 1 pkt 3 upea, mogła być podniesiona jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. Z kolei możliwość przedstawienia zarzutów uwarunkowana jest określonym terminem. Uwzględniając powyższe okoliczności, skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ppsa.