I OSK 2995/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 267/13 w sprawie ze skargi W.K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013r., w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 267/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skarg W.K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] i nr [...], w przedmiocie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oddalił skargi. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2012 W.K. wniósł o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na zakup opału. Kolejnymi wnioskami z dnia 3 i 24 lutego 2012 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną, a także na leki i żywność dietetyczną zalecaną z uwagi na cukrzycę i inne schorzenia, na które cierpi wnioskujący. Wójt Gminy Pruszcz Gdański decyzjami z dnia [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r o numerach [...] i [...] odmówił W.K. przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W podstawie prawnej obu decyzji przywołano art. 3 ust. 3, art. 4 w zw. z art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako "u.p.s.") oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł miesięcznie. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 1341,07 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Z emerytury ZUS dokonuje odliczeń zaliczek na podatek i składki na ubezpieczanie zdrowotne w kwocie 211,70 zł. miesięcznie. Łączny dochód wnioskującego wynosi zatem 1282,37 zł i przekracza o 805,37 zł kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania – obligatoryjnie - pomocy finansowej. Z kolei świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, o których mowa w art. 41 u.p.s., mają charakter fakultatywny i mogą być przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że W.K. udzielono wcześniej pomocy pieniężnej w formie zwrotnego zasiłku celowego, którego jednak wnioskodawca nie zwrócił. Po rozpatrzeniu odwołań W.K., decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r., odpowiednio o sygnaturach akt [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dochody miesięczne W.K. w wysokości 1 282,37 zł, przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Słusznie do dochodu skarżącego zaliczono również tę część emerytury, która jest potrącana przez komornika za zaległy czynsz mieszkaniowy. Zdaniem Kolegium decyzje organu I instancji były także prawidłowe w zakresie, w jakim odmówiły skarżącemu przyznania pomocy, o której mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., zważywszy na jej uznaniowy charakter i brak przesłanek uzasadniających przyznanie takiego zasiłku. Organ I instancji szczegółowo zbadał sytuację mieszkaniową, rodzinną, zdrowotną i majątkową skarżącego, a zebrane w sprawie dowody nie wskazują, aby sytuacja życiowa skarżącego stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika, skarżący ma dochód miesięczny powyższej 900 zł, który dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe. W uzasadnieniu wskazano również, że W.K. od dłuższego czasu zwraca się z kolejnymi wnioskami o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, chociaż sytuacja życiowa skarżącego, niewątpliwie trudna, nie uległa poważniejszym zmianom. Na powyższe decyzje W.K. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wskazał, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. są nieprawidłowe, stronnicze, szkodliwe społecznie i w sposób ewidentny naruszają przepisy ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego w decyzjach nie uwzględniono jego sytuacji życiowej, rodzinnej i stanu zdrowia. Skarżący podniósł, że jest uznany przez lekarza orzecznika ZUS za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy. Z uwagi na liczne schorzenia wymaga leczenia farmakologicznego, powinien stosować dietę cukrzycową, nie jest w stanie wykonywać ciężkich prac, takich jak noszenie wody, opału, rąbanie drzewa. Skarżący od 2008 r. nie ma bieżącej wody, a środowisko, w którym żyje jest mu nieprzychylne. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skarg pełnomocnik skarżącego w pismach z dnia 16 lipca 2013 r. podkreślił, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować mając na uwadze przepisy Konstytucji RP, w tym - jej art. 3 ust. 1, art. 30, oraz art. 69. Tymczasem w ocenie organów okoliczności takie jak: podeszły wiek skarżącego, wiele schorzeń, samotne prowadzenie gospodarstwa domowego, brak wody, brak prądu, brak łazienki i wc, jest sytuacją zwykłą, powszechną i zazwyczaj występującą. Skarga na decyzję SKO w G. o numerze [...] została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt III SA/Gd 267/13, a tożsama w treści, lecz odrębna skarga na decyzję SKO o numerze [...] - pod sygnaturą akt III SA/Gd 268/13. Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 267/13 i sygn. akt III SA/Gd 268/13 i prowadził je dalej pod sygnaturą III SA/Gd 267/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku oddalającym skargi stwierdził, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, w starszym wieku, w skomplikowanej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej oraz samotnie gospodarującą. Nie ulega jednak wątpliwości, że uzyskiwany przez niego dochód w kwocie 1282,37 zł miesięcznie przekracza kryterium ustawowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, a wynoszące (w danym czasie) dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, a następnie 542 zł. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że skarżący korzystał już z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 ustawy. Sąd dostrzegł, że sytuacja skarżącego od dłuższego czasu jest niewątpliwie trudna, nie oznacza to jednak, że organom rozpatrującym wnioski skarżącego można zarzucić, że w zaskarżanych rozstrzygnięciach naruszyły prawo. W sytuacji, gdy organy dokonujące oceny wszystkich okoliczności sprawy uznały, że uzyskiwany przez skarżącego dochód dostarcza regularnie koniecznych środków do życia w wysokości powyżej przyjętego kryterium dochodowego, to w ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są bezprawne. W zaskarżonych decyzjach podkreślono, że nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika skarżącemu pozostaje dochód w wysokości około 900 zł. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, poznały i opisały dokładnie sytuację życiową skarżącego oraz prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.K., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 w zw. z art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób oczywisty wynika, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której została wniesiona skarga i nie może swoimi ocenami prawnymi wykraczać poza tę sprawę, czyli rozstrzygać sprawy innej (nowej), niż ta która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i w której wniesiona została skarga. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, zatem przy ustaleniu tożsamości sprawy należy je badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, tożsamość przedmiotową należy rozumieć jako tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Pozbawione są podstaw twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do oceny precyzyjności zaskarżonej decyzji, a nie jej merytorycznej treści. Rzeczą zrozumiałą jest, że ocena tego czy słusznie odmówiono przyznania danego świadczenia opiera się na argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumenty podniesione w uzasadnieniach decyzji organu administracji przekonują o tym, iż skarżącemu kasacyjnie nie powinny być przyznane kolejne świadczenia. Dlatego też nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. W sposób podobny ocenić należy zarzut obrazy przepisów prawa materialnego. Pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom lub rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organy pomocy społecznej nie mogą jednak w sposób zupełny wyręczać danego podmiotu w wychodzeniu z trudnej życiowo sytuacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy mają możliwości organów, których środki na ten cel są ograniczone. Organ udzielając świadczeń z pomocy społecznej kieruje się uznaniem administracyjnym, tj. ogólną zasadą dostosowywania rozmiaru, formy i rodzaju świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do hierarchii zgłaszanych potrzeb. Dlatego też sam fakt spełnienia przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza automatycznego prawa do świadczeń w konkretnym przypadku, należy też pamiętać, że w ramach decyzji uznaniowych, kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód (na czas rozpoznawania wniosku) nie przekraczał kwoty 477 zł miesięcznie, a otrzymywane przez skarżącego kasacyjnie emerytura i zasiłek pielęgnacyjny znacznie przekraczają ustanowione kryterium dochodowe. Wobec tego zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozważając zarzut naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej zauważyć należy, że zgodnie z ust. 1 tego artykułu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Przypadek powodujący przyznanie świadczenia na podstawie tego przepisu nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. Zasiłek celowy z art. 41 ustawy o pomocy społecznej może być zatem przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. O tym czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie słusznie uznano, że sytuacja w jakiej się znajduje skarżący nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, co zostało wyjaśnione i umotywowane zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i wcześniejszych decyzjach. Sytuacja życiowa i materialna skarżącego kasacyjnie jest trudna, jednak nie można uznać jej za nadzwyczajną i wyjątkową. Liczba składanych przez skarżącego wniosków do organów pomocy społecznej w zasadzie dowodzi, że jest ona do pewnego stopnia stała i w niewielkim stopniu zmienia się od pewnego czasu. Zauważyć należy również i to, że skarżący kasacyjnie wcześniej otrzymał pomoc w kwocie 500 zł na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej, opału i leków pod warunkiem zwrotu tej kwoty w pięciu miesięcznych ratach. Pomimo przesunięcia terminu spłaty rat W.K. nie zwrócił żadnej kwoty z udzielonej mu pomocy. Dlatego też nie było podstaw do przyznania mu ponownie pomocy na zasadzie art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym uznać należało, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.