I SA/Wa 637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminnej Spółdzielni "[...]" w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie Miasta [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie Miasta [...]. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., podnosząc, że sporna nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, co powoduje, że nie mogło być stwierdzone nabycie własności tego mienia z mocy prawa przez Powiat [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. posiada tytuł użytkownika wieczystego, ale w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. Świadczy o tym m.in. umowa użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynków zawarta w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy Gminą Z., a Gminną Spółdzielnią "[...]" w Z. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również przedstawionych przez wnioskodawcę nie wynika, aby użytkowaniem wieczystym objęta była działka ewidencyjna nr [...], będąca przedmiotem kwestionowanej decyzji. Ponadto z dokumentów uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Z. wynika, iż sporna działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa, zaś Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. była jedynie użytkownikiem tej nieruchomości, a więc posiadała prawo pochodne wobec prawa własności, które nie wpływa na kreowanie praw właścicielskich. Od powyższej decyzji Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z sierpnia 1957 r. nr [...] daje podstawy do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Minister Skarbu Państwa rozpatrując powyższy wniosek utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i wskazał, że zgodnie z decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z sierpnia 1957 r. nr [...], wyrażono zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z. nieruchomości położonej przy ul. [...]. Minister zwrócił uwagę, że nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że wniosek złożony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia 17 lipca 1963 r. o założenie księgi wieczystej, dotyczący parceli nr [...] odnosi się również do parceli nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż jak wynika z treści ww. wniosku oraz z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczą one jedynie parceli nr [...] i niedopuszczalne jest stosowanie domniemania i analogii dla wykazania, iż inne nieruchomości (w tym parcela nr [...]), posiadają taki sam status prawny. Reasumując Minister stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego istnienie praw majątkowych Gminnej Spółdzielni "[...]" w Z. do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Tym samym Wojewoda [...] wydając przedmiotową decyzję komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 1999 r., działał zgodnie z obowiązującymi przepisami i w oparciu o posiadaną dokumentację, z której jednoznacznie wynika, iż sporna działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha położona w obrębie [...] Miasta [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy (wypis z ewidencji gruntów) brak jest informacji o ustanowieniu praw majątkowych Gminnej Spółdzielni "[...]" w Z. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył także, że mając na uwadze, iż na spornej nieruchomości prowadzony był Zespół Szkół Rolniczych w Z., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowego mienia Skarbu Państwa. Dalej Minister stwierdził, iż kwestie związane ze sprawą podziału parceli nr [...], nie mogą być przedmiotem niniejszej decyzji i parcela ta winna stanowić odrębne postępowanie prowadzone przez właściwy organ. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie posiadania przez skarżącą prawa wieczystego użytkowania działki nr [...], zarzucając organowi mylne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółdzielnia podniosła, że nie zwracała się do Starosty Powiatu [...] o uznanie jej praw do działki nr [...], co wynikało to głownie z tego, że na podstawie protokołu udostępnienia budynku na cele oświatowe, gdzie ostatecznie po internacie szkoły budowlanej umieszczona została Szkoła Rolnicza, a Spółdzielnia działa na rzecz rolnictwa, nie dochowano staranności w ujawnieniu jej praw. Sytuacja zmieniła się diametralnie po podjęciu przez Starostę Powiatu [...] decyzji o likwidacji tej szkoły i przeznaczenia budynku na sprzedaż. Spółdzielnia wystąpiła o uznanie i ujawnienie jej praw i zwrot budynku. W ocenie skarżącej Spółdzielni przyjmując ustanie celu edukacyjnego, na który ją wywłaszczono, sporna działka winna wrócić do Spółdzielni jako wieczystego użytkownika. Dalej Spółdzielnia stwierdziła, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z sierpnia 1957 r. jako wydana wcześniej i nie usunięta z obiegu prawnego jest ważniejsza, gdyż wcześniej rozstrzyga o prawach do działki i to na jej podstawie w decyzji komunalizacyjnej wskazującej jako właściciela Skarb Państwa winne być ujawnione prawo wieczystego użytkowania działki i własność budynku dla Gminnej Spółdzielni [...] w Z. Reasumując Spółdzielnia stwierdziła, że skoro przez wiele lat udostępniała budynek na cele oświatowe, działała jako właściciel, to skutecznie udowodniła swoje prawa do wieczystego użytkowania, licząc czas od wydania decyzji z 1957 r. do czasu komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wystąpiła Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. Spółdzielnia uważa, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to skarżąca, a nie Zespół Szkół Rolniczych im. [...] w Z. władała działką oznaczoną nr [...] (częścią dawnej działki nr [...]) przy ul. [...] w Z. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy wskazuje, że na mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...] Spółdzielnia uzyskała zarząd i użytkowanie przedmiotowego gruntu, które następnie – na mocy art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – przekształciło się w przysługujące Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego z którym związana jest odrębna własność znajdującego się na gruncie budynku. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie wyjaśnił, czy po udzieleniu przez Ministra Gospodarki Komunalnej w 1957 r. zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Powiatowemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z. nastąpiło przekazanie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. gruntu przy ul. [...] temu Związkowi, czy następcy prawnemu tego Związku w zarząd i użytkowanie w formie protokołu zdawczo – odbiorczego, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.) i na który powołano się w decyzji z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że decyzja z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...] była wydawana w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, decyzja ta nie potwierdzała uzyskania przez Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z. tytułu prawnego w postaci zarządu i użytkowania do gruntu przy ul. [...]. Decyzja ta obejmowała jedynie zgodę władzy naczelnej na przekazanie gruntu w formie prawem przewidzianej. Tytułem prawnym potwierdzającym przekazanie gruntu w zarząd i użytkowanie był natomiast protokół zdawczo – odbiorczy wydany na podstawie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. Takim protokołem nie jest znajdujący się w aktach sprawy protokół Nr [...] dokumentujący zebranie plenarne odbyte w dniu 10 marca 1959 r., ponieważ nie ma w nim mowy o przekazaniu gruntu w trybie powyższego przepisu w zarząd i użytkowanie Powiatowemu Związkowi Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z., czy też następcy prawnemu tego Związku. W niniejszej sprawie nie zostało też wyjaśnione, czy Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. nabyła, na mocy art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a w późniejszej wersji tej ustawy na mocy art. 40, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Sąd zwraca uwagę, że prawo zarządu i użytkowania na które powołuje się skarżąca, a które w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane, mogło stać się prawem użytkowania wieczystego na mocy § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Jak bowiem wynikało z art. 3 ust. 2 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach organizacjami społecznymi były organizacje spółdzielcze. Z § 4-9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. wynikało, że w stosunku do organizacji spółdzielczych nie będących spółdzielniami budownictwa mieszkaniowego prawo użytkowania wieczystego ustanowione na podstawie dekretów wymienionych w § 3 pkt 2 tego rozporządzenia nie mogło być potwierdzane w formie decyzji organu gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej rady narodowej., jak to sugeruje Minister Skarbu Państwa w zaskarżonej decyzji. Taka decyzja była wydawana, jeżeli chodzi o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie § 3 pkt 2 rozporządzenia, dla spółdzielni budownictwa społecznego i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi ani organizacjami społecznymi (§ 4-7 i 9). Wobec tego Minister Skarbu Państwa obowiązany był wyjaśnić, czy dla działki nr [...] prowadzona była księga wieczysta we właściwym miejscowo dla tej nieruchomości sądzie wieczystoksięgowym, a jeżeli tak to, czy Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty i czy ten tytuł prawny istniał w dniu 1 stycznia 1999 r. Jeżeli natomiast dla przedmiotowej nieruchomości prowadzony był zbiór dokumentów wymagało ustalenia to, czy w zbiorze dokumentów znajduje się dokument (np. prawomocne orzeczenie sądowe) potwierdzający nabycie przez skarżącą Spółdzielnię prawa użytkowania do przedmiotowego gruntu. Dla użytkowania wieczystego powstałego z mocy samego prawa wpis do księgi wieczystej ma bowiem jedynie znaczenie deklaratoryjne – stwierdzające powstanie tego prawa. Wbrew temu co twierdzi Spółdzielnia ze znajdujących się w aktach sprawy umów najmu nie można wyprowadzić tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu o charakterze prawnorzeczowym. Umowa najmu tworzy tylko pomiędzy stronami (wynajmującym, najemcą) stosunek obligacyjny związany z oddaniem rzeczy do używania. Z punktu widzenia wykonania zobowiązań wynikających z tego rodzaju umowy nie miało znaczenia to, czy wynajmujący był uprawniony do dysponowania przedmiotem najmu (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1961 r., sygn. akt III CR 806/60, OSNC 1962/3/101). Zdaniem Sądu, prawa własności do budynku znajdującego się na gruncie przy ul. [...] i związanego z tym prawem prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod budynkiem nie można było wywieść z pisma Gminnej Spółdzielni "[...]" w Z. z dnia 12 grudnia 1959 r. w sprawie podatków: od nieruchomości, lokalowego i miejskiego. Z przepisów dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. Nr 21, poz. 136 ze zm.) obowiązujących w 1959 r. wynikało, że obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości ciążył na osobach prawnych będących także posiadaczami nieruchomości (art. 4 ust. 1), a jeżeli chodzi o podatek lokalowy obowiązek podatkowy ciążył na osobach prawnych zajmujących lokale w charakterze najemców lub bezpłatnie, także w cudzych budynkach (art. 13). Poza tym kwestia prawidłowości ustalenia na potrzeby spraw podatkowych, kto jest obciążony obowiązkiem podatkowym stanowi zagadnienie wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy. W sprawie o nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" chodziło bowiem o wykazanie się przez organizacje społeczne (także spółdzielcze) tytułem prawnym, innym niż tytuł prawny dokumentujący stosunek obligacyjny, potwierdzającym tego rodzaju władztwo nad mieniem, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt I SA 1536/03, LEX nr 149515). Sąd zwraca uwagę, że w piśmie z dnia 26 września 2012 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. twierdziła, że jest następcą prawnym Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z., który był objęty procedurą przekazania gruntu przy ul. [...] w zarząd i użytkowanie, który – zdaniem skarżącej - w 1958 r., jeżeli chodzi o mienie, został przejęty przez Gminną Spółdzielnię "[...]" w K. z siedzibą w Z. i co – zdaniem Spółdzielni - potwierdzają sporządzone w dniu 2 czerwca 1958 r. protokoły. Skarżąca uważa też, że w 1961 r. w momencie wprowadzenia do porządku prawnego instytucji użytkowania wieczystego, to Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. była beneficjentem tego prawa, ponieważ powstała z połączenia Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z. i GS "[...]" K. W niniejszej sprawie kwestia następstwa prawnego skarżącej po Powiatowym Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z., który był objęty procedurą przekazania przedmiotowego gruntu w zarząd i użytkowanie nie została w ogóle wyjaśniona przez Ministra Skarbu Państwa. Trzeba wskazać, że z przepisu art. 157 § 2 Kpa wynika bezwzględny obowiązek zbadania przez organ nadzoru, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma w sprawie interes prawny i w związku z tym może być stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowanie nadzorcze nie może być wszczęte i wówczas organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 Kpa). W niniejszej sprawie bez wyjaśnienia podniesionych wyżej zagadnień przedwczesne było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] i orzekanie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 158 § 1 Kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że obie decyzje Ministra Skarbu Państwa zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 158 § 1 Kpa (decyzja pierwszoinstancyjna) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (decyzja odwoławcza), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa wyjaśni interes prawny Gminnej Spółdzielni "[...]" w Z. w zakresie opisanym w niniejszym wyroku. Organ nadzoru wyjaśni, czy został sporządzony protokół zdawczo – odbiorczy w trybie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. Jeżeli okaże się, że na mocy tego protokołu Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w Z. bądź jego następca prawny uzyskał zarząd i użytkowanie gruntem przy ul. [...] organ nadzoru wyjaśni, czy skarżąca Spółdzielnia jest następcą prawnym tego Związku. Jeżeli okaże się, że tak, to organ wyjaśni, czy istnieje dokument potwierdzający nabycie przez skarżącą Spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a jeżeli tak, to czy prawo to obciążało przedmiotową nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na ocenę, czy dopuszczalne jest wszczęcie na wniosek Spółdzielni postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...]. Minister Skarbu Państwa, poza wezwaniem Spółdzielni o stosowne dokumenty potwierdzające jej interes prawny, rozważy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z urzędu w ramach tzw. pomocy prawnej (art. 52 Kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.