II SAB/Kr 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A.F. na bezczynność Operatora [...] S.A w W. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Operatora [...] S.A w W. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A.F. z dnia 1 października 2012 r. w zakresie w jakim wniosek ten dotyczy udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Operatora [...] S.A na rzecz skarżącej A.F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IISAB/Kr 64/13 UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 października 2012 r. Skarżąca wystąpiła do Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. z wnioskiem o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz o udostępnienie, wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłu gazu na działkach skarżącej tj. działkach [...] ,[...] ,[...] położonych w K. W odpowiedzi Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 9 października 2012 r. poinformowała Skarżącą, że stosowna odpowiedź zostanie udzielona po weryfikacji wniosku, stwierdzeniu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej oraz po przeprowadzeniu kwerendy zasobów archiwalnych wraz ze szczegółową analizą dokumentacji formalno-prawnej. W dniu 31 października 2012r. Operator Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. w W. Oddział w T. poinformował, iż jest właścicielem przedmiotowego gazociągu. Wskazał dalej, że gazociąg został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. znak [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lutego 1962 r. oraz zezwolenia znak [...] na wejście w teren z budową gazociągu wydanego w dniu 15 maja 1962 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Powyższe dokumenty nie zostały załączone do pisma, gdyż Operator Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. poinformowała, że spółka nie udostępnia swoich materiałów archiwalnych a odpisy przedmiotowych decyzji, według podanych numerów mogą zostać uzyskane we właściwych organach które decyzję wydawały. W piśmie z dnia 7 grudnia 2012r. skierowanym do Skarżącej Operator Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. podtrzymał swoje stanowisko ponownie odmawiając udostępnienia żądanych informacji publicznych. Pismem z dnia 29 stycznia 2013r. A.F. złożyła do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. w W. Oddział w T. w udzieleniu informacji publicznej, zarzucając nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 1 października 2012r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1 oraz wniosła o stwierdzenie bezczynności spółki Operator [...] Sp. z o.o. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Na uzasadnienie wskazała, że w aktualnym stanie prawnym strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, a skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Podniosła nadto, że odmowa w udzieleniu informacji sprzeczna jest z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Żądanie wydania kopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Dalej Skarżąca podkreśliła, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W odpowiedzi na skargę Operator [...] Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, z ostrożności procesowej zaś o jej oddalenie, jako że udzieliła skarżącej stosownej odpowiedzi a nadto, że po stronie spółki prawa handlowego jaką jest Operator [...] Sp. z o.o. brak jest obowiązku udostępniania informacji, które wytworzyły zupełnie inne podmioty a to właściwe w sprawie organy administracyjne. Wskazała, że nie uchyliła się od odpowiedzi na zadane przez Skarżącą pytanie i wskazała szczegółowo informacje niezbędne do wystąpienia do właściwych organów o ich udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione - inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarzucana przez A.F. bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. w udostępnieniu ewentualnych decyzji lub innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu znajdującego się na działkach Skarżącej , w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a problemem, który należy rozwiązać w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy Operator Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę dokumenty są informacją publiczną. Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które maja charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Skarga ta nie jest również ograniczona żadnym terminem do jej wniesienia i może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania bezczynności. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej do szerokiego katalogu form informacji publicznej ustawodawca zaliczył informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności teść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Wedle powyższego uznać należy, że informacje stanowiące podstawy lokalizacji i budowy gazociągu, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowią informację publiczną w myśl przepisów omawianej ustawy. Ustalając zakres podmiotów zobowiązanych od udostępnienia informacji publicznej wskazać należy na treść art. 4 ust 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią podmiotami takimi są organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zaznaczyć należy, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Operator [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. wykonuje zadania publiczne. Za tą konkluzją przemawiają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059). Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 wskazanej powyżej ustawy). Przy ustalaniu czy przedsiębiorstwo energetyczne można zaliczyć do kręgu wyżej wymienionych podmiotów wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, w którym wskazał on, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale również ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. W związku z powyższym uznać należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Bd 87/12). Sąd podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje ono zadania publiczne. Skoro zatem ustalono, że Operator Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o.o jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany były wystarczające i właściwe z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem czy pozostaje on w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ppsa, przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 ppsa do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. W niniejszej sprawie Spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji pomimo, że z udzielanych Skarżącej odpowiedzi wynika, iż jest w ich posiadaniu. W związku z posiadaniem przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych dokumentów stanowiących informację publiczną (pismo z dnia 23 października 2012r.) oraz braku udzielenia żądanej informacji w formie żądanej przez skarżących, uznać należy, że Operator [...] System Sp. z o.o. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącą. Jednocześnie wskazać należy, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała raczej w błędnej wykładni przepisów prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wprawdzie spółka nie załatwiła wniosku skarżących, jednak podejmowała działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 tejże ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349).