II SA/Wa 531/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego oddala skargę Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a., art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), po rozpatrzeniu wniosku G. L. o przyznanie statusu weterana poszkodowanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił ww. przyznania statusu weterana poszkodowanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. G. L. wystąpił o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w czasie pełnienia służby w działaniach poza granicami państwa. W toku postępowania wyjaśniającego zgromadzono następujące dokumenty: 1. zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydane przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w C., 2. zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., zgodnie z którym wymieniony nie figuruje w kartotece karnej KRK, 3. protokół powypadkowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. sporządzony przez Jednostkę Wojskową nr [...] w G., 5. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B. w sprawie ustalenia dla celów odszkodowawczych uszczerbku na zdrowiu, 6. orzeczenie nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B., 7. decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. w sprawie przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej. Na podstawie ww. dokumentacji organ ustalił, iż wnioskodawca - pełniąc służbę w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] - uległ wypadkowi w dniu [...] marca 2012 r. Do wypadku doszło w sytuacji, gdy G. L. udawał się na służbę pojazdem służbowym [...]. Po przyjeździe pod wieżę, w trakcie wysiadania z pojazdu prawa noga wygięła mu się nienaturalnie do ziemi, co spowodowało jej uraz. Wskutek tego zdarzenia poszkodowany doznał bolesności skrajnego zgięcia z pełnym zakresem ruchów, bez cech niestabilności prawego stawu kolanowego po przebytym urazie skrętnym tego stawu z uszkodzeniem łąkotki przyśrodkowej i bocznej, bez cech rozwarstwienia. Uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem wyniósł 3%. Z tytułu uszczerbku za zdrowiu zainteresowanemu zostało przyznane odszkodowanie. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż wypadek, któremu uległ G. L. nie mieści się w definicji wypadku, zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Wypadek ten nie powstał bowiem ani w wyniku działań podejmowanych w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, ani w wyniku innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza. Nie były one również wynikiem zamachu lub innego bezprawnego działania skierowanego przeciwko wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wymieniony, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 15 lit. c tiret 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa polegające na błędnym przyjęciu, iż nie jest wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa w rozumieniu ww. przepisu, zdarzenie nagłe, nieprzewidywalne, wywołujące uszczerbek na zdrowiu, powstałe w toku działań polegających na wykonywaniu obowiązków służbowych w ramach działającego poza granicami kraju kontyngentu wojskowego, które nie było rezultatem naruszenia przez żołnierza przepisów czy zasad BHP. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie statusu weterana poszkodowanego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie zainteresowanemu statusu weterana poszkodowanego, bowiem wypadek, który miał miejsce w dniu [...] marca 2012 r. nie jest wypadkiem określonym w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Zgodnie z ww. przepisem wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem organu, samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakichkolwiek przyczyn, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Wypadek określony w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa ma postać kwalifikowaną w odróżnieniu do wypadku, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.). Organ podkreślił, iż wypadek, aby był uznany za stanowiący przesłankę do przyznania statusu weterana poszkodowanego, musi spełniać określone warunki ustawowe. W przeciwnym razie, każde zdarzenie zaistniałe podczas pobytu osób wymienionych w art. 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych stanowiłoby przesłankę do przyznania takiej osobie statusu weterana poszkodowanego, a jednocześnie przyznania prawa do licznych świadczeń określonych w tej ustawie. Zdaniem Ministra byłoby to sprzeczne z celem ustawy. Konkludując organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po wszechstronnej i dogłębnej analizie materiału dowodowego oraz rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono przyczyny i podstawy prawne rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. G. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 15 lit. c tiret 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa polegające na błędnym przyjęciu, iż nie jest wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa w rozumieniu ww. przepisu, zdarzenie nagłe, nieprzewidywalne, wywołujące uszczerbek na zdrowiu, powstałe w toku działań polegających na wykonywaniu obowiązków służbowych w ramach działającego poza granicami kraju kontyngentu wojskowego, które nie było rezultatem naruszenia przez żołnierza przepisów czy zasad BHP. W motywach skargi wskazano, iż skarżący w toku niewątpliwie wykonywania obowiązków służbowych w ramach [...], jakim było pełnienie ochrony bazy przed m.in. atakami terrorystycznymi z zewnątrz, upadł podczas wysiadania z samochodu dowożącego go na miejsce wykonywania tych zadań. Skarżący wykonywał wówczas obowiązki związane z ochroną bazy, albowiem pełnił służbę wartowniczą. Zdarzenie było nagłe, spowodowane przyczyną zewnętrzną, co potwierdza treść protokołu powypadkowego i wywołało uszczerbek na zdrowiu w znacznym stopniu, tj. 3%. Jednocześnie, po stronie skarżącego nie stwierdzono naruszenia czy to przepisów, czy zasad BHP. Podkreślono, że ustawodawca nie wymaga, aby wypadek, od którego zależy przyznanie statusu weterana poszkodowanego, miał miejsce w czasie ataku na przeciwnika, czy też odpierania takiego ataku lub zamachu, lecz wyraźnie wskazuje na inne wypadki. Jedynym zaś warunkiem koniecznym przyznania ww. statusu jest to, aby wypadek pozostawał choćby w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych poza granicami państwa. Zaznaczono również, że ustawodawca nie różnicuje wypadków na "zwykłe" i "niezwykłe", lecz jednoznacznie wskazuje na przesłanki, którym wypadek musi odpowiadać, a te zostały po stronie skarżącego spełnione. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203) weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Natomiast, stosownie do art. 3 ww. ustawy, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. uczestniczył w działaniach poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] na stanowisku [...]. Niesporne jest też, że w dniu [...] marca 2012 r. ok. godz. [...] w bazie [...] skarżący uległ wypadkowi. Okoliczności wypadku opisane w protokole powypadkowym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wskazują, iż poszkodowany udawał się na służbę pojazdem służbowym [...]. Po przyjeździe pod wieżę, w trakcie wysiadania z pojazdu prawa noga nienaturalnie mu się wygięła na ziemi, co spowodowało jej uraz. Wskutek tego zdarzenia poszkodowany doznał skręcenia stawu kolanowego prawego, skutkującego długotrwałym 3% uszczerbkiem na zdrowiu. Między stronami sporna jest natomiast kwalifikacja wskazanego wypadku i określenie, czy mieści się on w definicji wypadków pozostających w związku z działaniami poza granicami państwa. Ustalenie tej okoliczności ma bowiem wpływ na uzyskanie, bądź też nie, przez skarżącego statusu weterana poszkodowanego. Zgodnie z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, przez wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa należy rozumieć zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Przepis ten wskazuje zatem, że wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to zdarzenie nagłe i zewnętrzne, powodujące uszczerbek na zdrowiu, jeżeli zaistniało ono w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że definicja "wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa" została wprowadzona do ustawy w celu odróżnienia tego wypadku od wypadku określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.). Niewątpliwie wypadek, określony w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa, ma postać kwalifikowaną w stosunku do wypadku, o którym mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. Strony niniejszego postępowania różnią się co do rozumienia zwrotu "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Zatem dla zrozumienia tego pojęcia należy dokonać jego wykładni, aby zrozumieć je zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki". Warszawa 2008, Wydawnictwo LexisNexis, str. 61 i nast.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, ponieważ pojawiły się różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Dlatego też, dla ustalenia jego sensu i znaczenia, należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej cytowanego przepisu. Wskazówką przy dokonywaniu tego procesu może być uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, w którym podkreślono, że projekt szanuje normę, wynikającą z art. 19 Konstytucji, nakazującą zagwarantowanie stosownych uprawnień weteranom walk o niepodległość. Stąd też, zakłada przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom. Weterani ci z narażeniem zdrowia, a bardzo często również życia, wypełniali i wypełniają nadal postawione przed nimi zadania poza granicami państwa, tak, aby pomóc w utrzymaniu pokoju na świecie, którego stabilność jest gwarantem pokoju dla Rzeczypospolitej Polskiej. Przewidziane w projekcie uprawnienia, choć częściowo różne z uprawnieniami przysługującymi weteranom walk o niepodległość, nie podważają konstytucyjnej zasady ich szczególnego traktowania. Odnosząc się natomiast do art. 3 ustawy, w uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że o status weterana poszkodowanego będzie mogła ubiegać się osoba, która brała udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa i doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadania lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których osoba została poszkodowana w wyniku np. wybuchu miny pułapki lub zachorowała na chorobę, występującą tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu (np. choroby tropikalne). Nie przewiduje się możliwości nadania statusu weterana poszkodowanego osobie ewakuowanej do kraju z innych powodów medycznych, niezwiązanych z wypadkiem lub chorobą nabytą w rejonie działania poza granicami państwa (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa - Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754). Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub w wyniku działań skierowanych przeciwko nim, przy założeniu, że działania te mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań, dla wypełnienia których została powołana misja. Samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakiejkolwiek przyczyny, pozostającej bez związku z realizacją celów misji, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Z uzasadnienia projektu ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca dążył do wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych i które w wyniku tych wydarzeń i sytuacji doznają uszczerbku na zdrowiu. Dlatego też szersze określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia - na równi traktowano by osoby podejmujące działania bojowe, czy też osoby, których te działania dotykają, bądź np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia oraz osoby, które co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak w chwili wypadku pozostają poza zagrożeniami wiążącymi się z charakterem misji. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, ww. ustawą o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Skarżący otrzymał jednorazowe odszkodowanie pieniężne w związku z uszczerbkiem na zdrowiu pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej (decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.). Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że wypadek, któremu uległ skarżący, nie mieści się w definicji wypadku z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy. Skarżący nie działał bowiem w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, związanego z realizacją zadań Polskiego Kontyngentu Wojskowego, stąd też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Organ zasadnie uznał, iż opisane w protokole powypadkowym wypadki to wypadki, które nie mają bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonania zadań, dla których powołano i wysłano PKW. Reasumując, Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 4 pkt 15 lit. c tiret 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, jak również prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod tę normę prawną, co czyni zarzuty skargi nieuprawnionymi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.